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摘要：鄉(xiāng)村振興是我國“三農(nóng)”發(fā)展的重大戰(zhàn)略。為探析鄉(xiāng)村振興背景下金融支持黔南州壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)效果，本文基于T.B.Smith執(zhí)行過程模型，從“理想化的政策、目標群體、執(zhí)行機構(gòu)、環(huán)境因素”四個維度，分析金融支持壩區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約因素，并提出相關建議。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興金融支持T.B.Smith執(zhí)行過程模型

一、引言

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是關系農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的重大問題，是關系國計民生的根本問題，是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。2017年10月，黨的報告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。12月，中央農(nóng)村工作會議明確，要走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)。2018年2月，《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中央一號文件）正式公布，9月印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》，對實施鄉(xiāng)村振興進行了階段性謀劃。2019年2月，人民銀行、銀保監(jiān)會等五部委聯(lián)合印發(fā)《關于金融服務鄉(xiāng)村振興的指導意見》，全面部署和推進金融服務鄉(xiāng)村振興工作。2018年2月，貴州省委書記孫志剛強調(diào)：要來一場振興農(nóng)村經(jīng)濟的深刻產(chǎn)業(yè)革命，推動產(chǎn)業(yè)扶貧和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得重大突破。然而，地無三尺平的貴州省，既是全國唯一沒有平原支撐的省份，又是山地和丘陵占比土地面積高達92.5%的省份。這僅有的稀缺壩區(qū)資源，卻創(chuàng)造了全省15%以上的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值。雖然黔南州散落在山區(qū)之間的壩區(qū)有很多都是良田沃土，但長期面臨著農(nóng)業(yè)基礎差、高效農(nóng)業(yè)少、產(chǎn)業(yè)化程度低、農(nóng)民增收慢等問題，也成為了長期制約黔南州實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標的瓶頸?；诖耍l(fā)揮金融在經(jīng)濟中的核心作用，統(tǒng)籌金融力量，創(chuàng)新金融服務模式，加大欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)信貸投放，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序推進具有重要的現(xiàn)實意義。

二、鄉(xiāng)村振興背景下黔南州金融支持壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）黔南州概況黔南州位于貴州省中部，烏江中游，是烏江航運和黔中地區(qū)的交通樞紐，同時也是川渝連接兩廣出海通道的捷徑。轄12縣市，甕安、貴定、三都等11個縣為滇桂黔石漠化集中連片特困地區(qū)。2019年末，全州總?cè)丝?27萬人，居住有布依、苗、水、瑤、毛南等43個少數(shù)民族。其中，農(nóng)業(yè)人口242余萬人，占總?cè)丝诘?6.67％，剩余農(nóng)村貧困人口2.39萬人，貧困人口發(fā)生率為0.68%。壩區(qū)323個，面積74.97萬畝，屬于典型的西部農(nóng)業(yè)縣。

（二）黔南州金融支持壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀2019年初，中國人民銀行黔南州中心支行出臺了《關于開展“500畝以上壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展金融助力行動”的通知》，創(chuàng)新打造壩區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“六強六推”金融支持模式。指導農(nóng)信機構(gòu)創(chuàng)設“壩興貸”產(chǎn)品，形成了“信貸資金+壩區(qū)經(jīng)營主體+農(nóng)戶/貧困戶”的利益聯(lián)結(jié)路徑。截至2020年11月末，全州金融機構(gòu)各項存款余額1609.1億元，同比下降1.6%；各項貸款余額2030.6億元，同比增長11.6%；其中，全州發(fā)放涉農(nóng)貸款余額1532.69億元，同比增長13.59%。政策性金融機構(gòu)向長順簽約壩區(qū)基礎設施建設貸款1.65億元,用于建設溝渠、噴滴灌系統(tǒng)等；金融機構(gòu)向中藥材、水果種植等特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)戶發(fā)放貸款37.68億元，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和壩區(qū)農(nóng)戶分別2760個、42284戶，有效帶動建檔立卡貧困戶15553人。其中，引導金融機構(gòu)運用扶貧再貸款發(fā)放“壩興貸”9.84億元，支持700個新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體及7232戶壩區(qū)農(nóng)戶，帶動建檔立卡貧困戶4263人。

三、基于T.B.Smith的政策執(zhí)行過程模型的制約因素分析

（一）T.B.Smith的執(zhí)行過程模型史密斯（T.B.Smith)是一位來自美國的政策科學家，1973年，他出版了著作《政策執(zhí)行過程》，該文首次提出政策的執(zhí)行，必須要明確一些不可缺少的前提條件才有效。這些條件主要包括四個方面，分別是理想化的政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、環(huán)境因素，即要有合法合理的政策；團體、個人等目標群體在政策中要有一定的影響作用；執(zhí)行主體要真實主導、負責政策的執(zhí)行；要有影響政策執(zhí)行的政治、經(jīng)濟、文化、歷史等環(huán)境因素，及時處理和反饋受到的外在作用（見圖1）。

（二）基于T.B.Smith的政策執(zhí)行過程模型的影響因素本文基于T.B.Smith的政策執(zhí)行過程模型進行分析。具體來講，T.B.Smith的政策執(zhí)行過程模型，四個維度需要說明以下內(nèi)容：一是政策是從哪里來、是什么形式、類型是什么、它的涉及范圍多大，政策受歡迎度和支持度，政策將會給社會什么印象。二是執(zhí)行機構(gòu)架構(gòu)及各層級機構(gòu)和人員情況、主管領導的管理策略和方式、執(zhí)行策略的能力等如何。三是目標群體是組織化或分散化程度、受管理和政策引導的可接受度、政策導向方面的實踐經(jīng)驗情況。四是當前政治、經(jīng)濟、地域文化、環(huán)境治理等一切可能影響和決定該政策執(zhí)行情況及成敗的因素。本文結(jié)合黔南州金融支持壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)“六強六推”政策，將該模型運用到鄉(xiāng)村振興背景下黔南州金融支持壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實施中,以上述四個維度為基礎,分析金融支持壩區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約因素。

（三）基于T.B.Smith的政策執(zhí)行過程模型的制約因素分析1.理想化政策維度。一是相關政策銜接不順暢。人民銀行黔南州中心支行出臺的《關于開展“500畝以上壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展金融助力行動”的通知》，執(zhí)行過程中涉及到農(nóng)業(yè)農(nóng)村局壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、壩區(qū)基礎設施建設項目資金投入、財政支持壩區(qū)產(chǎn)業(yè)的獎補資金等政策，但由于行業(yè)職能限制，未能充分整合政府及職能部門壩區(qū)基礎設施建設項目資金投入等政策資源，弱化了該項政策推進效果。二是黔南州壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策啟動時間不長，制約了該政策的推進效果。黔南州壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時間較晚，相關項目論證和項目建設還不夠完善和成熟，金融機構(gòu)持有一定的等待和觀望心理，導致壩區(qū)基礎設施建設的信貸支持推進艱難，存在一定政策瓶頸。如政策性銀行轄內(nèi)分支機構(gòu)對壩區(qū)產(chǎn)業(yè)項目的貸款投放沒有實質(zhì)性的進展。2.目標群體維度。一是壩區(qū)成熟的農(nóng)民專業(yè)合作社較少，信貸支持面難以擴展。目前，雖然壩區(qū)入駐了一定數(shù)量的農(nóng)民專業(yè)合作社，但不完善的法人治理結(jié)構(gòu)、不健全的財務制度、不規(guī)范的財務管理等問題仍普遍存在，法律訴訟和責任追究難以實施等，大多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社難以達到銀行的信貸準入條件，信貸支持壩區(qū)內(nèi)的農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量較少，信貸支持面較窄，大多數(shù)是以合作社帶頭人和社員為借款主體為主。二是壩區(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體缺失抵押擔保，加劇了從金融機構(gòu)融資難度。壩區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體由于固定資產(chǎn)少、經(jīng)營風險高，這種情況下，銀行普遍要求提供抵押擔保。但由于當?shù)卣槍r(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)管理、流轉(zhuǎn)、抵押、拍賣建立的要素市場不完善、不成熟，且土地承包期較短，經(jīng)營主體出現(xiàn)經(jīng)營風險或土地流轉(zhuǎn)糾紛，加大銀行信貸風險，因此，難以在銀行獲得農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。三是壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈還不完善。政策出臺以來，壩區(qū)低效經(jīng)濟作物轉(zhuǎn)向高效經(jīng)濟作物的規(guī)?；N植時間較短，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整還需要一個生產(chǎn)周期，部分壩區(qū)的相關配套產(chǎn)業(yè)也同樣需要一個投資、招商和建設過程，要在短時間內(nèi)實現(xiàn)壩區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈金融和實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展還需要一段時期。3.執(zhí)行主體維度。一是金融機構(gòu)聯(lián)動壩區(qū)產(chǎn)業(yè)政策資源合力不足，信貸支持力度不平衡。由于金融機構(gòu)的經(jīng)營策略、市場定位以及風險偏好不同，各自上級機構(gòu)的信貸指導方向各異，截至2020年11月末，全州金融機構(gòu)向壩區(qū)經(jīng)營主體發(fā)放的流動資金貸款37.68億元，農(nóng)商行和農(nóng)信社占比較大，其他8家銀行的占圖1史密斯的政策執(zhí)行過程模型比僅占26.19%，有的金融機構(gòu)目前還沒有涉及到壩區(qū)的信貸業(yè)務，限制了壩區(qū)信貸資金的供給。二是保險覆蓋面偏低。目前，我州主要的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品是獲得財政配套補貼的政策性地方特色農(nóng)業(yè)保險品種，開發(fā)商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的保險公司非常少，加之商業(yè)保險費率較高，保險面較窄，保險公司不意愿拓展和承保。同時，由于壩區(qū)農(nóng)業(yè)保險的跟進需要一個周期，綜合上述因素，限制了壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)保險覆蓋面。4.環(huán)境因素維度。一是地方政府壩區(qū)信貸資金風險補償機制缺失，削弱了財政資金對信貸資金的有效撬動。由于地方政府財政資金緊張，部分銀行向當?shù)刎斦埱蠼螀^(qū)的信貸風險補償基金，都難以得到回復和落實，嚴重影響了銀行對壩區(qū)信貸投入的積極性和主動性。二是各縣市的政策性融資擔保公司作用發(fā)揮不明顯。全州12個縣市基本都設立有政策性融資擔保公司，但由于擔?；鹩邢蓿瑑?nèi)部業(yè)務考核嚴格，缺乏盡職免責條款等因素，往往擔保條件苛刻，要擴大壩區(qū)的擔保覆蓋面和加大擔保力度非常困難。

四、政策建議

（一）強化相關政策的協(xié)同性協(xié)調(diào)和推動地方政府主導，統(tǒng)籌地方財政、人民銀行、銀保監(jiān)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、扶貧、稅務、政府行業(yè)發(fā)展公司等相關部門政策資源，暢通政策執(zhí)行渠道，建立可持續(xù)的壩區(qū)產(chǎn)業(yè)信貸供給機制，共紓壩區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體融資困境，推進壩區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

（二）注重對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和引導積極協(xié)調(diào)政府相關部門采取有效措施，加強對壩區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社的培育，完善法人治理結(jié)構(gòu)，幫助其規(guī)范財務管理，盡快達到信貸準入條件。引導壩區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體要增強產(chǎn)品競爭力、市場開拓力、危機應對能力等，以穩(wěn)定的經(jīng)營提升金融機構(gòu)的吸引力。重視產(chǎn)品質(zhì)量、資金鏈、生產(chǎn)鏈、供應鏈等“免疫力”建設，通過線上化、數(shù)字化、智能化等創(chuàng)新模式構(gòu)建新的價值鏈，不斷提升產(chǎn)品和服務價值本身。

（三）大力推動金融產(chǎn)品和服務創(chuàng)新金融機構(gòu)要根據(jù)不同類型小微企業(yè)的特點和優(yōu)勢，主動靠前，創(chuàng)新和推廣倉單質(zhì)押、應收賬款質(zhì)押、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)評估質(zhì)押等方式，落實各項信貸優(yōu)惠政策，為壩區(qū)經(jīng)營主體提供“一攬子”差異化、多元化的金融服務，保障壩區(qū)經(jīng)營主體合理的信貸融資需求。此外，大力拓展線上金融服務。金融機構(gòu)要積極借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能大力發(fā)展現(xiàn)代金融業(yè)務模式，深入應用金融科技建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體應用場景，最大化降低銀企信息不對稱，提升合理額度信用貸款支持等金融服務的可能性。

（四）優(yōu)化地方金融監(jiān)管環(huán)境人民銀行要充分發(fā)揮貨幣政策工具作用，加大逆周期調(diào)節(jié)力度，保持金融機構(gòu)流動性合理充裕，為后疫情時期的壩區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供良好的貨幣金融環(huán)境。地方銀保監(jiān)部門要適當提高監(jiān)管指標容忍度。通過放寬金融機構(gòu)壩區(qū)金融服務相關指標，引導地方各類銀行保險機構(gòu)擴大壩區(qū)金融覆蓋面，提升金融監(jiān)管彈性。

（五）強化地方政府配套保障功能一方面，地方政府建立公益性小微企業(yè)賬務承辦和培訓機構(gòu)，幫助小微企業(yè)建立標準會計賬簿，規(guī)范賬務處理，降低做賬成本，一站式為銀行辦理貸款提供具有可信度的財務數(shù)據(jù)資料。另一方面，地方政府要進一步健全擔保和風險補償機制。充分發(fā)揮全州政策性擔保體系作用，切實為壩區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資提供有力的擔保補充。用好政府財政資金和獎補資金，建立農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擔?；鸷惋L險補償基金，緩釋銀行信貸風險。

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作者：趙恒 單位：中國人民銀行黔南州中心支行