美國公共管理創(chuàng)新論文
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自1967年美國國會頒布《行政公開法》和《情報自由法》以來，美國聯(lián)邦和地方各級政府將行政公開作為提高公共服務質量和行政管理現(xiàn)代化的重要目標。美國提高公共管理透明度的主要做法和特點包括以下五點：一是聯(lián)邦以下各級政府機構嚴格依照法律將公共管理事務全程向社會詳細公開，公開的內容包括政府部門、人員、職責、審批和許可事項、工作流程、時限以及辦事指南等；對于公共工程招投標、城市更新項目等重要事項，則從可行性論證、公開競爭和結果實施等全程都向社會公布，讓公眾知情和監(jiān)督。二是運用網(wǎng)絡、電視、手機、博客、電話、報刊等現(xiàn)代傳播工具進行公開，方便公民及時跟蹤、咨詢和參與。如紐約州議會提前一個月將次月的會議日程在網(wǎng)上公布，會議過程全部進行現(xiàn)場錄像和現(xiàn)場轉播，轉播之后仍在網(wǎng)上保留一個月備查，公眾不僅可以現(xiàn)場旁聽會議，還可以通過網(wǎng)絡和電視注視會議。三是全面推進電子政務建設，設立專門網(wǎng)站和網(wǎng)上服務窗口，實施網(wǎng)上申請和網(wǎng)上辦事，大量的公共服務主要在網(wǎng)上運行和快遞送達，方便公民辦事，從受理到辦結全部進行電子留痕，以備核查。四是聯(lián)邦和地方政府將增強行政透明度作為行政績效的重要內容，每年檢查結果。如紐約州政府由市長辦公室（廳）和監(jiān)察機構專門監(jiān)督各機構增強政務公開透明度的情況。五是政府設立專門的網(wǎng)站讓公民對政府行政公開、公共服務和透明度情況進行投訴和反映意見，及時收集民意，加以改進。政務公開透明度建設使公眾更多地了解政府在做什么，緩和了政府和公民的矛盾沖突，工作人員受到公眾監(jiān)督。
二、美國公共管理過程中的公民參與
近20年來的行政改革越來越重視公民直接參與到公共管理過程中，把公民參與作為改進政府公共服務質量和防止腐敗的重要機制。由于美國實行分權體制、直接和間接民主制，在理念上，認為公民參與是一種行政過程，在該過程中，公眾的憂慮、需要和價值觀被整合成為政府決策的一部分，從而使行政服務更好地滿足公眾的需要。美國目前公民參與的主要做法和特點：一是公民依法參與所有涉及工程、社區(qū)服務、交通、城市更新改造、供水供電、拆遷等公共管理事項，并行使表決權、表達意愿權、聽證權等。二是聯(lián)邦以下各級政府機構嚴格依照法律履行對公民的告知、接受咨詢、討論協(xié)商、持續(xù)參與、賦予責任等五個方面的義務，保障公民在行政過程中發(fā)表意愿，直接參與決策。三是政府開辟專門網(wǎng)站及時披露公民參與的過程和細節(jié)，向社會公開。四是新聞媒體作為“第三只眼”及時報道和跟蹤政府決策過程中公民參與情況，進行新聞輿論監(jiān)督。如紐約州錫拉丘茲市（鎮(zhèn)）人口只有30萬，但電視臺就有7家，網(wǎng)站就更多，這些媒體積極對政府公共服務進行重疊式跟蹤監(jiān)督。公民參與使大多數(shù)公民的意愿能夠進入政府的公共管理決策和執(zhí)行過程，防止了暗箱操作。
三、美國公共管理體制的法治基礎
自由的市場經(jīng)濟制度、民主制和法治是美國現(xiàn)代資本主義社會的三大基石，其中嚴明的法治是美國社會治理最重要的基石。美國憲政的一個基本理念是限制和防范政府及其公職人員權力的擴張導致侵害公民權利。基于此，美國在憲法框架下制訂了10多部有關廉政和反腐敗的法律，構筑起政府公職人員廉政法治體系?！墩赖路ā肥敲绹徊恐匾牧桑鹨蛴趪鴷榱朔乐?974年尼克松總統(tǒng)“水門事件”丑聞再度發(fā)生而制定，于1978年，其中規(guī)定了美國立法、行政、司法三大機構的財產公開和申報制度，并設置了聯(lián)邦政府道德署、總檢察長、特別檢察官以及總審計長的監(jiān)督體制。根據(jù)美國法律，聯(lián)邦政府道德署（OGE）為獨立機構，負責制訂和主管全體公職人員的道德行為規(guī)范和財產公開制度的實施；聯(lián)邦政府各個機構監(jiān)察長負責執(zhí)行道德規(guī)范并予以行政監(jiān)察；美國總審計長負責監(jiān)督政府預算的執(zhí)行和財政資金使用績效問責；美國聯(lián)邦調查局（FBI）在調查公職人員貪腐案件方面發(fā)揮主要作用，目前有雇員19000多人，其中特工近9000人，設有59個辦事處和426個駐區(qū)站，主要運用特工、監(jiān)聽等方式進行偵查工作。美國總檢察長（司法部長）負責對公職人員犯罪的起訴；特別檢察官負責對特殊案件的調查并具有特別調查權；美國各級法院負責對公職人員犯罪的刑事訴訟。以上各機構分工明確，職責單一，相互制約，構成美國廉政和反腐敗的法治體系。美國現(xiàn)行的政府雇員薪酬體系體現(xiàn)了公職人員公共服務的價值。美國現(xiàn)行政府行政雇員的工資系統(tǒng)分為普通等級和特殊等級兩個系統(tǒng)，普通等級雇員工資的薪酬表分為15級，每級又分10檔，其中1-7級為雇員起步的薪酬，8級以上為中高級雇員薪酬。政府雇員每1-2年工資晉升一檔，大學本科畢業(yè)生從事一般政府雇員的起薪點為5級第1檔年薪34075美元，并逐年提高2-3%，退休時可最高達到12級第10檔年薪97333美元左右。而碩士和博士以上專業(yè)技能的雇員，其薪酬可能從年薪4萬多以上開始，退休時最高可達15萬美元左右，其中14級薪酬等級可對應于我國處級公務員。另一種特殊系列的高級雇員工資系統(tǒng)則更高，其中美國總統(tǒng)退休后的年薪為40萬美元。在薪酬之外，美國政府雇員還享受良好的福利待遇。比如紐約州警察的薪酬為特別系列，年薪起點為13500美元，之后可逐年增加到年薪10多萬美元，服務滿20年退休可全額享受年薪以及其他待遇。如繼續(xù)服務逐年加薪直到退休。
四、財產公開制度和公職人員道德行為準則構
筑起防止利益沖突機制美國預防公職人員腐敗的主要途徑是運用法律建立起一套防范公職人員利用公共權力產生腐敗的隔離機制，使公職人員不能腐敗。財產公開立法的主要目的是主動識別和避免利益沖突，而不是被動地調查非法致富行為。美國政府雇員財產公開制度最重要的法律依據(jù)是《政府道德法》以及聯(lián)邦政府道德署制訂的財產申報規(guī)定，包括2012年更新的《美國行政部門財務公布制度》。財產公開制度的核心要求是規(guī)定政府雇員不得有任何與忠于職守相沖突的財務利益，每年必須定期向主管部門如實上報其工資薪酬、本人和配偶以及未成年子女的動產、不動產、股票、證券等財產性收入及其變動情況。財產公開的具體制度分為財務公布制度和財產內部申報制度兩種形式，法律規(guī)定對總統(tǒng)、副總統(tǒng)、總統(tǒng)提名并由參議員任命的高級雇員以及職級超過薪俸16級以上的特別政府雇員等適用財務公布制度，每年交由聯(lián)邦道德署審核后隨即向社會公布，法律規(guī)定非經(jīng)審核的高級官員，總統(tǒng)不能對其任命。對職級薪俸在15級（中級）以下的政府雇員則實行財產內部申報制度，由其主管部門內部掌握其財產狀況。美國政府道德署在各級監(jiān)察長協(xié)助下，每年直接或指導審查133個行政機構上報的大約28000份必須公開的財務公布報告以及36萬份非公開的財務公開（財產申報）報告。美國法律規(guī)定，忠誠于國家憲法、法律和道德準則是政府雇員（公職人員）的第一要素，政府雇員若違背了法律規(guī)定的廉政道德條款以及在財務報告中提供虛假信息都屬于犯罪行為，將受到聯(lián)邦總檢察長的刑事起訴和處罰。為了嚴密防范公職人員因職務因素產生的利益沖突，聯(lián)邦政府在《政府道德法》之后，于1989年制訂和實施了《聯(lián)邦政府行政部門雇員職業(yè)道德行為準則》。準則適用于所有行政部門的公職人員，重申了公職人員道德行為的14條原則，其核心內容主要有五個方面：一是嚴禁公職人員收受與職務因素相關的任何禮金和禮品，規(guī)定當外部的個人或者團體的利益可能受到雇員的作為和不作為影響時，工作人員不得向其索取或接受任何禮品或有貨幣價值的物品。雇員每年必須將超過100美元以上的財務收入和累計超過50美元以上的禮物（含禮品和禮金）向主管部門上報并作出說明。二是嚴禁公職人員內部收送禮金，規(guī)定在政府內部禁止直接或間接向上級給予、贈予禮品，或為其索要禮品，禁止雇員從比其薪金少的雇員處獲得禮品。三是刑事法律禁止雇員以官員身份參加具有經(jīng)濟利益的活動，規(guī)定雇員必須進行經(jīng)濟利益回避。四是規(guī)定雇員必須保持履行職務的公正性，不得濫用職權或假公濟私，給任何私人團體或個人以優(yōu)惠待遇，包括親屬（三代直系以內）、朋友或利益關聯(lián)方，也不得利用公職支持任何產品、服務或企業(yè)。五是嚴禁公職人員利用非公開的政府內部信息謀取私利。
作者：吳志宏 單位：深圳市紀委預防研究室
