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第1篇：行政處罰的終極目的范文

一、加強藥監(jiān)執(zhí)法人員素質建設，從根本上保證了藥監(jiān)執(zhí)法工作的順利開展

在建局之初，因為局機關工作人員是由各個部門抽調過來的，都沒有執(zhí)法工作的經驗。當時雖然藥品、醫(yī)療器械的經營流通秩序混亂，假劣藥品泛濫橫行，但是藥監(jiān)工作一時很難開展?！澳サ恫徽`砍柴功”，“打鐵還得自身硬”，局黨組高瞻遠矚，決定從抓工作人員的法律素質開始著手解決這一難題。一是通過國家公務員考試，招錄法律專業(yè)的人才做兼職法制員，充實藥監(jiān)隊伍，同時聘請資深律師擔任局法律顧問，指導執(zhí)法實踐。二是在全局開展法律學習培訓，每周兩次邀請市局政策法規(guī)處、縣法制辦、縣黨校的法律專家和律師事務所的資深律師來授課，重點對《法理》、《行政處罰法》、《藥品管理法》、《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》及后來的《藥品管理法實施條例》、《行政許可法》等法律法規(guī)進行逐條解析，對在實踐中如何操作運用進行指導；組織部分工作人員外出進行法律培訓，組織部分工作人員進行法律函授學習；每周召開一次由全體執(zhí)法人員參加的學法交流會。通過這一系列的舉措，達到了局黨組所要求的“全體執(zhí)法人員要熟練掌握并能靈活運用本部門法律，每名執(zhí)法人員至少要精通一門法律”的要求，全體執(zhí)法人員不但能熟練掌握、運用有關藥品監(jiān)督管理的法律法規(guī)，而且出現(xiàn)了精通刑法、民法、經濟法的專業(yè)人才，為下一步的案件審理工作打下了良好的基礎。

二、制定了一系列案件審理制度，從內部管理程序上規(guī)范藥監(jiān)執(zhí)法工作

從根本上說，“制度決定行為”，只有建立一套運轉靈活，行之有效的案件審理制度，才能保證全體行政執(zhí)法人員在規(guī)范統(tǒng)一的程序約束下，廉潔、高效、公平、公正地開展工作，進而保證藥品監(jiān)督管理工作的穩(wěn)步推進。在全體執(zhí)法人員的共同努力下，經過不斷的學習，探索，創(chuàng)新，我局逐漸建立健全了一套卓有成效的案件審理制度，總結起來有以下幾點：

1、建立了內勤工作制度，處理綜合性日常事務

藥監(jiān)執(zhí)法工作面廣量大，事務繁多。相對而言，執(zhí)法人員數量較少，精力有限，如果不能明確分工，責任到人，勢必造成“人人都有許多事做，事事都有許多人管”的混亂局面，導致責任不明，百密一疏，從而影響案件的審理質量。通過設立內勤，明確專人負責群眾的舉報投訴、文件的上傳下達、執(zhí)法案卷的分類歸檔、罰沒物品的登記入庫等事項。這一舉措有效地緩解了執(zhí)法人員的工作量，使其他人員可以集中精力搞好案件審理。

2、制定了現(xiàn)場檢查人員與調查人員行為規(guī)范、承辦人員回避制度，規(guī)范了執(zhí)法人員的執(zhí)法行為

現(xiàn)場檢查和調查是案件取證的關鍵環(huán)節(jié)，執(zhí)法人員工作在接觸基層群眾的第一線，一舉一動都代表著機關的形象和部門的形象，同時他們的行為可能成為影響藥監(jiān)執(zhí)法效力的關鍵因素。通過出臺現(xiàn)場檢查與調查人員行為規(guī)范，保證了執(zhí)法人員在與相對人接觸過程中保持規(guī)范的行為和良好的形象，為下一步的案件審理工作打下基礎。承辦人員、調查人員回避制度的出臺，有力地杜絕了人情案、關系案的發(fā)生。

3、執(zhí)行案件承辦人負責制，責任靠身

由局機關和執(zhí)法人員簽定辦案責任狀，廉政責任狀，由執(zhí)法人員對案件辦理、自身廉政建設進行承諾，由全局職工群眾進行監(jiān)督。案件立案時，由分管領導指定承辦人，由第一承辦人負責案件的檢查、調查取證、告知書的呈報、送達、結案等一系列環(huán)節(jié)的文書制作等工作。充分達到責任靠身，責任到人，保證了案件的正確審理和卷宗質量。

4、實行立、查、審、辯、批、罰六分離制度，保證執(zhí)法公正

為充分體現(xiàn)執(zhí)法工作的民主、公平、公正、公開，做到執(zhí)法必嚴、違法必究，本著“不放過一個壞人,不冤枉一個好人”的執(zhí)法理念，通過制定本制度，將立案、調查取證、合議、陳述申辯、審批、處罰進行分離。具體做法是：由分管局長決定立案并指定承辦人；由承辦人負責案件的全面調查；由包括承辦人在內的全體執(zhí)法人員對案件進行合議，并由局法制員負責對案件在違法事實、證據收集、法律適用、程序運用方面進行審查；由承辦人之外的執(zhí)法人員負責受理當事人的陳述申辯；由分管局長或者局長對行政處罰決定進行審批；由指定的銀行代收罰沒款。在局機關做到層層把關，互相監(jiān)督，從實體上、程序上保證了每一起案件的公正合法審理。

5、出臺二次合議制度，充分保證當事人的陳述申辯權利

第一次合議是在案件調查終結后，由全體執(zhí)法人員對案件的事實、證據、法律適用、程序運用進行分析，以確定當事人的行為是否構成違法，是否需要給予行政處罰，應該給予何種行政處罰的合議。第二次合議是在當事人陳述申辯之后，對當事人在陳述申辯過程中提出的事實、理由、證據進行復核，當事人提出的事實、理由、證據成立的，結合第一次合議的內容和意見，對案件重新進行合議。二次合議從形式和內容上真正保障了當事人陳述申辯權利的行使，保證案件的正確審理。

6、實施三次呈報、分級審批、四級復核制度，結合使用案卷質量復核單，保證了案件在實體上、程序上和文書制作等方面的質量

第一次呈報是在案件合議之后，由案件承辦人根據合議意見，就擬下達的行政處罰事先告知書的內容向科室負責人呈報，由科室負責人審核并報分管局長審批；第二次呈報審批是在第二次合議之后，由負責陳述申辯的執(zhí)法人員就第二次合議的意見向科室負責人呈報，由科室負責人審核并報分管局長審批；第三次呈報是結合兩次合議和分管局長審批的情況，就行政處罰的內容，由案件承辦人向科室負責人呈報。再由科室負責人審核并報分管局長審批。以上三次呈報審批中，涉及需要聽證的案件，由執(zhí)法人員報科室負責人進行初步審核，由科室負責人報分管局長審核并報局長審批。

四級復核制度的內容是，案件在立案時由分管局長簽寫案卷質量復核單并附卷，首先由案件承辦人對案件在調查取證、合議、告知、審批、陳述申辯、送達等各個審理環(huán)節(jié)中的法律適用、程序運用、文書制作等內容進行第一級復核，并在案卷質量復核單上簽寫復核意見；由局法制員就以上的內容進行第二級復核，并在案卷質量復核單上簽寫復核意見；由科室負責人進行第三級復核，并在案卷質量復核單上簽寫復核意見；由分管局長進行第四級復核，并在案卷質量復核單上簽寫復核意見。復核時，如發(fā)現(xiàn)案件在法律適用、程序運用、文書制作上等方面存在問題，復核人應在案卷質量復核單如實簽寫并逐級退回原復核人直至承辦人，由承辦人根據存在問題產生的環(huán)節(jié)，由該環(huán)節(jié)的負責人改正或由承辦人改正，改正后再逐級上報上一級復核人復核。通過這樣的分級負責，層層把關，充分保證每一起案件都能得到正確、及時的審理。

三、建立健全藥監(jiān)執(zhí)法案件信息反饋制度，從制度上保障了執(zhí)法工作的公平、公正與公開

1、建立廉政回執(zhí)單制度

為保證執(zhí)法人員廉潔奉公，無私辦案，在案件審理過程中，由我局向案件當事人發(fā)送廉政回執(zhí)單，讓當事人監(jiān)督執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的表現(xiàn)，由當事人對執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的廉政表現(xiàn)進行評價，并將評價結果作為執(zhí)法人員年終考核的參考標準。

2、建立對當事人的守法倡議書、當事人保證書制度

說到底，行政處罰只是一種管理手段，并不是行政管理的終極目的。對于藥監(jiān)執(zhí)法來說，處罰了當事人是為了懲戒其以前所做的違法行為，但是更重要的目的是預防其以后再做違法行為，從這一點來說，案件審理雖然終結，但對當事人的監(jiān)督管理卻是一個新的開始。我局的做法是：在案件結案時，向當事人發(fā)出守法倡議書，從維護人民群眾利益的重要性、建設法制社會的必要性、行政處罰的目的性出發(fā)，教育、說服相對人在接受了行政處罰以后要遵紀守法，用自身的行動響應大局的要求，同時督促當事人寫出守法保證書。把藥監(jiān)行政執(zhí)法推向了以德執(zhí)法，誠信執(zhí)法的新高度，取得了良好的社會效果。

3、建立征求群眾意見單制度

第2篇：行政處罰的終極目的范文

一、依法行政。沒有無由來的行政訴訟,辦案要辦成鐵案。所謂的鐵案就是讓行政相對方心服口亦服,即使是有訴訟行為也是“來之能戰(zhàn),戰(zhàn)之能勝”。正因如此,我們不得不思考一番有關具體行政行為的合法要件:1、行為主體合法,包括

①行為主體應具備行政主體資格,②合議制行政主體應以會議的形式作出具體行政行為,③實施行為的公職人員應具有合法的身份；2、行為權限合法,即①具體行政行為必須是在行政主體法定權限內所作的行為，②具體行政行為的實施沒有；3、行為內容合法,即具體行政行為具有事實根據,意思表示真實,完整和確定適用法律正確；4、行為程序合法；5、行為形式合法。只有同時具備上述要件的具體行政行為才是合法的行政行為。

在辦案的過程中我們往往更直接更容易地接觸證據,而證據的取得是否真實、合法有效是與案件結果有著密不可分的聯(lián)系。一般認為,證據是以各種材料為載體的,反映案件特定的事實,并可以證明案件特定事實存在與否的事實,行政訴訟的法定證據依形式可劃分為以下七個種類:即書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人的陳述、鑒定結論和勘驗筆錄。即使是有以上七個種類的證據,但還必須如《行政訴訟法》第31條第2款規(guī)定:以上證據經法庭審查屬實,才能作定案的根據。對各類證據的提供規(guī)則作出具體明確的規(guī)定,是質證和論證的基礎,是對于查明案件事實具有重要的意義,為此《關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》中,對各類證據的提供規(guī)則提出了明確的要求?；鶎訄?zhí)法人員及時轉變執(zhí)法理念非常重要,可以有效增強執(zhí)法的合法性和有效性,比如,有些地方在處理不合格商品時,并沒有沒收、銷毀不合格商品，而只是讓違法者繳納罰款了事,而行政執(zhí)法是為了維護市場秩序,保護消費者合法權益,促進經濟的發(fā)展。再比如,個別執(zhí)法人員常采取扣押現(xiàn)金的方式,而實際上法律法規(guī)并未授權工商部門實施此項強制措施的權力，如果當事人提訟的話,我們很容易敗訴。事實上,只要我們能夠按規(guī)定依法下達行政處罰決定書并送達當事人之后，當事人沒在法定期限內(一般為三個月)申請行政復議或提起行政訴訟,我們便可以向人民法院申請強制執(zhí)行，并可向人民法院提出當事人逾期繳納罰款的加處罰款申請。

二、合理行政。它是指行政機關實施行政管理，應當遵循公平公正原則，要平等對待行政相對人，不偏私,不歧視,行政自由裁量應當符合法律的目的,排除相關因素的干擾,所采用的措施和手段必須適當。行政機關實施行政管理,可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的,應當避免采用損害當事人權益的方式,合理行政原則應該至少包括以下兩個方面的含義:

一是最低限度的理性。最低限度的理性是指行政決定應當具有正常理智的普通人所能達到的合理與適當,并且能夠符合科學公理和社會公德。

二是更為規(guī)范的行政理性。表現(xiàn)為以下三個原則:1、公平、公正原則,即要平等對待行政相對人,不偏私,不歧視；2、考慮相關因素原則,即做出行政決定和進行行政裁量,只能考慮符合立法授權目的各種因素,不得考慮相關的因素；3、比例原則,即行政機關采取的措施和手段應當必要且適當,行政機關實施行政管理應避免采用損害當事人權益的方式。作為負責市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的政府職能部門,工商機關廣泛地涉及行政自由裁量權和適用問題。針對一些法律法規(guī)規(guī)定的處罰種類、幅度過于寬泛,工商執(zhí)法人員自由裁量空間過大的問題,近年來一些地方工商機關結合地區(qū)實際,以規(guī)范性文件的形式將法定處罰種類、幅度進一步細分多個檔次,用以指導、規(guī)范行政處罰的具體適用,相對適度地限制自由裁量權。在行政處罰方面,要對立案調查核審、審批、執(zhí)行等內部職責進行適度分離，案件核審必須做到適當與合法性并重,行使自由裁量權應當符合法律目的,并注意在處罰決定書中說明理由,做到過罰相當,不得畸輕畸重。在行政強制方面,要加強事前審批和事后備案監(jiān)督,注重對行政強制手段必要性和適當性的監(jiān)控。在行政許可方面,不得因行政相對人的身份、地位、外表不同和對行政機關的好惡而給予不同待遇。在行政收費項目要將收費的項目、標準和繳費情況公開,接受繳費人查詢和監(jiān)督,杜絕收人情費等。

三、人性行政。執(zhí)法的終極目標是為了更好地維護公平正義,保障公民的合法權益。在人性行政下,行政者要公正,要給予公民柔性人文關懷,尊重其人格和尊嚴,維護其正當權益,體恤其自然需求,顧及其感受和基本生活,讓公民在領略法律帶來的威嚴與神圣的同時,也享受法律所固有的“溫情”和“體恤”,它是政治文明在行政領域的生動體現(xiàn),如果說法律之“剛”體現(xiàn)在嚴格遵守和執(zhí)行法律上的話,那么,“柔”則指執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)都應當體現(xiàn)出人性和人文關懷, 體現(xiàn)道義和感召力,而這種執(zhí)法是在認真遵循法律規(guī)定，充分尊重當事人合法權利的前提下進行的。例如查處無照經營遇到下崗職工、困難戶等無法辦理執(zhí)照,也應通過疏導、教育，督促其辦理,不會一罰了之。

四、細節(jié)行政。為了逃避工商部門的嚴厲打擊,一些經濟違法分子使用的手段越來越狡猾,辦案人員必須眼尖心細,善用妙計,方能取得成功。有時蛛絲馬跡,就是案件的關鍵線索,而一個小小的妙計則能產生事半功倍的效果。比如桂陽的劣質化肥料案，便是有關執(zhí)法人員聽到有人無意之中提出有兩種規(guī)格、同一品牌的化肥,說者無意聽者有心,通過多次調查終于查獲了這起建國以來桂陽縣第一宗大案?，F(xiàn)在全國引以為榮的北京奧林匹克運動會已經進入了倒計時階段,奧林匹克標志的侵權也時有發(fā)生,只有眼尖、心細、腦活,一定會讓有關違法者受到法律制裁。在文書寫作上也要“細中求細”，比如住所要寫清楚詳盡,寫到省、市、縣、鄉(xiāng)、街道及門牌號,為以后的文書送達及傳喚等作準備。又例如,取證時以實物為證據,倘若就地封存則要寫明封存的規(guī)格、數量以及擅自轉移、動用、銷毀或隱匿所要負的責任等,如果查封、扣押則要寫清規(guī)格、數量，并要求當事人簽字蓋章。

五、廉潔行政。古語云：“公生明、廉生威”,

第3篇：行政處罰的終極目的范文

自1990年《行政訴訟法》頒布實施以來，行政訴訟不適用調解即被奉為金科玉律，其理論基礎為：如果對行政訴訟案件進行調解，意味著行政機關對公權力的任意處分，對國家利益、公共利益的出賣；對行政相對人而言，無異于讓其承認侵害合理，甘心承受損害，如是，則行政訴訟制度建立的初衷，即保護公民、法人和其他組織的合法權益，將不能徹底實現(xiàn)。

一、目前行政訴訟領域“協(xié)調和解”現(xiàn)狀

從最高人民法院公報公布的統(tǒng)計數據看，自《行政訴訟法》實施以來，全國一審行政案件撤訴率均在1/3以上，最高時曾達57.3%。據調查，行政案件撤訴主要有三種情況：一是原告后，認識到行政機關作出的處罰或處理決定正確，因而主動申請撤訴；二是在訴訟過程中，被告改變原來的行政行為，原告同意并申請撤訴；三是審判機關發(fā)現(xiàn)具體行政行為違法，為避免判決行政機關敗訴而“影響關系”，主動找行政機關“交換意見”。建議行政機關改變原具體行政行為，以促使原告撤訴。以上三種情況中，第三種情況導致的撤訴較為普遍。

二、構建行政訴訟調解機制的理論與實踐基礎

（一）構建和諧社會所需求的司法理念轉變。

調解，號稱“東方經驗”，是我國古代法律文化傳統(tǒng)之一。運用調解方式解決糾紛，古已有之。在中國革命和建設時期，它又成為人民司法的一大特色，至今仍為世界許多國家肯定和借鑒。如今中央提出要構建社會主義和諧社會，在這一時代背景下，傳承“和為貴”的司法理念，確立行政訴訟調解制度，可以強化行政訴訟的糾紛解決能力，通過調解（和解）達到“案結事了”，實現(xiàn)雙贏，達到司法和諧的目的，正契合了構建和諧社會的政策理念，也是更高層次、更高水平的司法價值追求。

（二）現(xiàn)代行政行為的深刻變化為構建行政訴訟調解機制提供了理論基礎。

行政訴訟不適用調解的理論，主要是基于行政權的不可處分性，但是隨著現(xiàn)代社會經濟的發(fā)展，全能的管理型政府逐漸向服務型政府轉變，行政行為的運行方式也在發(fā)生著深刻的變化。對這些自由裁量型行政行為，行政機關擁有有限的處分權，這就為行政訴訟調解提供了一定的操作空間。在行政訴訟中，行政主體“可以根據原告的訴請，再一次反省和檢視自身所作出的行政行為，在行政裁量權所限定的合理幅度內，可以對原行政行為進行適當的修正和變更”。

（三）行政訴訟終極目的實現(xiàn)及訴訟效益的需求。

行政訴訟目的在于解決行政機關與相對人之間的糾紛，所謂“定紛止爭”，才是其終極目的。然而，在現(xiàn)行《行政訴訟法》的運行框架內，這一目標的實現(xiàn)卻大費周章。從《行政訴訟法》的有關規(guī)定我們可以看出，在行政訴訟中，對于被訴具體行政行為，法院一般只審查其是否合法，但不可否認的是，在許多行政案件中，相對人與行政機關之間爭議的是具體行政行為的合理性，對于這些行政行為，法院判決維持，無助于糾紛的解決，反而往往導致涉法；而那些判決撤銷或限期履行的，行政機關在判決后作出的具體行政行為，相對人如果仍然不服，再提訟，則又周而復始，耗費了大量的時間、精力和財力，國家司法資源的消耗大大增加，當事人的情緒、心理也飽受折磨，極有可能成為影響社會穩(wěn)定的因素之一。而調解作為一種訴訟手段和糾紛解決方式，一直以低成本、高效率為人所稱道。高秦偉曾將行政訴訟調解的實務價值歸納為三個方面：一是可以使原告在較短的時間實現(xiàn)目的；二是當被告行政機關意識到被訴行政行為確有錯誤時，可以主動改變具體行政行為；三是可以緩解社會矛盾，減輕法院的壓力。因此，構建行政訴訟調解機制，對于息訴減訟，減少上訴、再審、申訴、纏訴等現(xiàn)象的發(fā)生，實現(xiàn)糾紛的徹底解決，維護社會穩(wěn)定，有著重要的現(xiàn)實意義。

（四）域外較為成熟的行政訴訟調解（和解）經驗可資借鑒。

放眼世界，許多國家和地區(qū)的行政訴訟法律都設置了訴訟調解（和解）機制。德國《行政法院法》規(guī)定了審判法官有權試行和解，且有效成立的和解等價于法院裁判，具有執(zhí)行力。我國臺灣地區(qū)現(xiàn)行的《行政訴訟法》也有類似規(guī)定。有學者研究，英國的行政案件，大約4/5是通過調解解決的，1/5是判決解決的。日本、瑞士等國雖未明確規(guī)定行政訴訟可以進行調解，但從有關法律條文中仍可以推知，允許法官進行一定程度的調解。行政訴訟調解（和解）在域外的有效運用對我國建立行政訴訟調解機制有直接的參考和借鑒價值。

三、我國行政訴訟調解機制構建設想

（一）含義。

筆者所設想的行政訴訟調解，是指在行政訴訟過程中，在法院的主持、引導下，涉訴的行政機關與相對人（必要時還有第三人），圍繞被訴的具體行政行為，自愿、平等、合法地進行協(xié)商，并形成合意，從而解決行政爭議的訴訟活動。這一含義強調兩個方面：一是法院的角色定位。法院在行政調解中，絕不能僅作為一個中立的主持者，被動地等待雙方達成合意。有學者認為，法院不可“代替當事人出主意”，筆者不敢茍同，如果當事人囿于知識或信息的缺陷，無法提出自己的處理意見，那么法院適當提供一些參考意見，并不有違中立立場。而且，對于當事雙方自己達成的合意，如果法院發(fā)現(xiàn)有損害當事人合法權益之處，也有義務運用釋明權，提醒有關當事人，防止原告方被誤導、被誘騙或基于自身認識錯誤簽訂調解協(xié)議，也有權制止原被告雙方簽訂有損第三人或社會公共利益的調解協(xié)議。二是第三人參與行政訴訟調解。眾所周知，在被訴具體行政行為中，有一些會牽涉到第三人利益及至社會公益，如行政裁決、行政合同等，在行政調解中，行政主體作出了一定讓步，有可能侵害到第三人利益或社會公益，而被侵害對象對此卻毫不知情，顯然是不公平的，還有可能釀成新的行政訴訟，有違法院進行行政調解的初衷。域外行政訴訟調解（和解）法律制度中，是允許第三人參加的。如《臺灣行政訴訟法》第219條第二款：“第三人經行政法院之許可，得參加和解。行政法院認為必要時，得通知第三人參加”。同時，第三人既然可以依法參加行政訴訟，那么參加作為行政訴訟過程之一的行政調解也正是題中應有之義。

（二）適用范圍。

行政訴訟調解適用于具有自由裁量權的具體行政行為引起的行政訴訟。具體而言，有下列幾類：

1、行政賠償案件?！缎姓V訟法》第六十七條第三款規(guī)定：“賠償訴訟可以適用調解”。

2、行政裁決案件。行政裁決是指行政主體依照法律授權，對平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動相關的、特定的民事糾紛（爭議）進行審查并作出裁決的具體行政行為。在行政裁決案件中，相對人是圍繞著自己的民事權利義務來衡量被訴的行政裁決行為，這里面交叉著行政和民事兩種法律關系，而民事爭議是可以調解解決的，當民事雙方就爭議達成合意后，行政機關變更或撤銷原來的行政裁決，“實際上是民事糾紛當事人對自己權利自由處分的結果，并不涉及公權力的調整減讓”。因此，行政裁決案件是可以調解的。

3、行政不作為案件。所謂行政不作為，是指行政機關拒絕履行或拖延履行法定職責。對于此類案件，如果判決，只能是判決在一定期限內履行或確認其不作為違法（如果履行已無實際意義），對于可能急需行政機關履行職責的原告來說，這種判決離自己的預期目的相差甚遠或并無助益，而如果進行行政調解，則行政機關可以以“作為”程序的啟動來體現(xiàn)對原告的讓步。這種讓步本來就是其依法應當履行的法定職責，因而無關公權力的妥協(xié)和減讓，原告也得以迅速實現(xiàn)訴訟目的，從而解決爭議，實現(xiàn)雙贏。

4、行政合同案件。在現(xiàn)代行政管理中，行政合同是一種普遍的行政現(xiàn)象，近十多年來，隨著我國社會經濟的發(fā)展，行政合同被廣泛應用于諸多領域，如政府采購合同、科研合同、國家訂購合同、公用征收合同、公益事業(yè)建設投資合同、國有企業(yè)承包管理合同等。行政合同案件可以適用調解，因為行政合同是基于當事人的真實意思表示一致而成立的，這種合意是對行政合同糾紛進行調解的法律基礎。

5、其他自由裁量行政行為案件。如，在被訴行為是自由裁量型的法定行政獎勵和裁定的行政獎勵案件中，在規(guī)定了幅度的行政處罰案件中，由于行政機關都擁有了一定的自由裁量權，因而也具備行政調解的可能。

（三）程序

1、啟動。域外的有關行政訴訟調解（和解）的啟動有依當事人申請的，也有法院依職權提出的，如《臺灣行政訴訟法》第219條第一款：“當事人就訴訟標的具有處分權并不違反公益者，行政法院不問訴訟程度如何，得隨時試行和解。受命法官或受托法官，亦同”。筆者認為，考慮到我國的實際情況，以當事人的書面申請為行政訴訟調解的啟動程序較妥。

2、階段。筆者認為，行政訴訟調解應當只適用于一審程序中。因為在二審階段，法院不僅要審查行政機關的具體行政行為是否合法，還須審查一審法院認定事實和適用法律方面是否正確，此時若進行調解，相當于放棄自己的審查職責，也是不尊重當事人上訴權利的表現(xiàn)；再者，調解須遵循自愿原則，既然一審中當事人不接受行政調解，在二審中再行嘗試調解，并無多少實際意義。

3、參加人。當事人（包括原被告雙方和第三人）及其法定人（監(jiān)護人）、代表人和委托人（臺灣行政訴訟和解制度要求必須“當事人、法定人、代表人或管理人本人到場”），筆者認為，就目前情況來看，我國行政機關的第 一～課>件 網y法定代表人多不愿意親自出庭應訴，為便捷、高效起見，宜允許其委托人參加調解，前提是被委托人有此權限。

參考文獻：

[1]羅豪才，湛中樂.行政法學（第二版）.北京大學出版社.

第4篇：行政處罰的終極目的范文

一、部門協(xié)作不暢的主要表現(xiàn)

當前，我市城市管理的規(guī)范制定權、處罰權、強制權、許可權、征收權等多項權力分離，這對保持相關行政職能部門之間一定的權力制衡、預防權力腐敗等現(xiàn)象顯然是十分必要的。然而，現(xiàn)代城市管理是一個多層次、多變量的復雜系統(tǒng)，是具有非線性和復雜回路特性的社會系統(tǒng)工程。對于任何一個具體的城市管理活動而言，行政處罰權與其它行政職權又都是相互依存、相互促進、相互制約的。城市管理系統(tǒng)中的任何行政活動，都完整和連續(xù)地貫穿和包含了這些職權。人為地割裂這些行政權，雖然可以達到相互制衡，減少尋租的可能性，但也增加了部門協(xié)作難度，提高了行政活動成本，降低了行政效率。主要表現(xiàn)是：

（一）信息獲取滯后，信息不對稱，處理問題被動。城市管理系統(tǒng)范圍極廣，內容繁多?，F(xiàn)行管理方式下，城市管理執(zhí)法部門獲取信息的方式主要有兩種：一是主動獲取，即執(zhí)法人員將大量的時間用于日常路面巡查以獲取信息。這種途徑比較直觀、直接，對情節(jié)輕微的違法活動，可以通過勸阻教育迅速進行糾正。但是，執(zhí)法人員的巡查僅局限于對市容環(huán)境衛(wèi)生、交通等直觀領域的信息獲取和監(jiān)督處罰，而對其他眾多領域的信息獲取較為困難，這也就限制了城管部門在拓展執(zhí)法領域上的努力。而且，執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)問題越多，自己的工作量就越大，長此以往，勢必會影響到部分執(zhí)法人員的工作積極性，同時也降低了執(zhí)法部門的執(zhí)法效能和執(zhí)行力。另一種是被動獲取，即群眾發(fā)現(xiàn)問題后打投訴電話進行舉報，或通過市長熱線、城管熱線以及等方式直接向執(zhí)法部門反映，或通過新聞媒體，如電視、報紙等進行曝光反映，經領導批示后由執(zhí)法人員進行處理。這種途徑有利于借助群眾和媒體的參與，拓寬信息來源渠道，同時也能起到法制宣傳的作用。但是，這增加了問題發(fā)現(xiàn)到問題處理之間的環(huán)節(jié)，增加了行政時間和行政成本；并且容易被誤認為群眾不舉報、媒體不曝光、領導不批示，城管執(zhí)法部門就不去發(fā)現(xiàn)、不去查處問題了，容易造成執(zhí)法部門無所作為的錯覺，最終導致“領導批評、群眾埋怨” ，執(zhí)法部門費力不討好的后果。由此可見，執(zhí)法部門缺乏有效、及時的信息獲取途徑，信息獲取滯后，處理問題被動。

（二）部門之間職責不清，職能交叉，無人管理與多頭管理并存。城市管理專業(yè)化分工是社會發(fā)展的必然趨勢。專業(yè)分工越細，管理、綜合執(zhí)法人員的知識積累、法律準備以及對人才的培訓就越快，但部門與部門、政府與群眾之間信息不對稱就越嚴重，協(xié)調合作的成本也就越高。同一個問題在具有不同執(zhí)法權的部門之間轉手反映，其實問題的關鍵就在于同一性質的執(zhí)法權在不同部門之間所進行的分割。這也是職責不清的一種表現(xiàn)，以及造成群眾對執(zhí)法權歸屬認識不清的原因之一。從而也就造成了群眾反映問題難，執(zhí)法部門獲取信息不及時的問題。比如，對一個大排檔夜間噪音擾民的群眾投訴，環(huán)保、公安、衛(wèi)生、城監(jiān)等多個部門都具有一定的管理職權，群眾往往不知道應該向哪一個部門反映，或者反映了遲遲得不到圓滿處理。由于部門之間職責交叉，像這種吃力不討好的事，都有一堆管不了的理由，無人愿意去管理；反之，又因為有利可圖而多頭管理，出現(xiàn)“九頂大蓋帽管一頂破草帽”的執(zhí)法擾民現(xiàn)象。

（三）過多地依賴突擊式和運動式管理，長效管理機制亟待進一步建立。目前，對城市管理中突出問題的治理往往局限于搞創(chuàng)建、搞突擊式的整治。例如“城市牛皮癬”泛濫了，發(fā)生交通死人事故了，媒體報道了，于是領導批示，層層發(fā)文，層層開會部署一個專項治理活動就此開始。類似的問題的報道媒體上經?？梢钥吹健＿@類運動表面上轟轟烈烈，實際上雷聲大雨點小，虎頭蛇尾，實際效果往往是前治后亂。雖然專項治理在短期內對改善城市管理問題確實有著很好的效果，但是建立長效管理機制、確保城市始終正常穩(wěn)定有序運轉才是城市管理的終極目標。如果不建立長效管理機制，專項治理往往治標不治本，結果只能導致“亂-治-再亂-再治”的惡性循環(huán)，城市管理耗能大、效率低。

（四）缺乏統(tǒng)一調度，部門聯(lián)動機制不健全。城市管理部門眾多，工作側重點和依據的法律法規(guī)各不相同，往往是各行其是，協(xié)調配合不夠，更談不上建立相互之間的既監(jiān)督又協(xié)同的關系，致使以收代管、以罰代管、只批不管的現(xiàn)象時有發(fā)生。由于部門沒有很好的配合，直接制約了城管執(zhí)法工作的正常開展。

在現(xiàn)行行政權力劃分的制度下，政府行政部門需要創(chuàng)設良好的協(xié)作機制來愈合制度內的裂口，以建立有效的合作機制來實現(xiàn)管理、執(zhí)法資源共享，彌合因行政權各組成元素分裂而造成的行政成本提高、行政效率降低的不良后果。

二、健全城管協(xié)作機制，強化部門長效協(xié)作

建立健全城 管協(xié)作交流機制，是優(yōu)質高效開展城管工作的需要，是深入貫徹落實科學發(fā)展觀的客觀要求。在現(xiàn)有城管體制下，只有遵循共同參與、相互交流、相互協(xié)助、相互監(jiān)督的原則，充分應用現(xiàn)有行政手段和現(xiàn)代科技技術，建立城市管理各部門之間長效協(xié)作的新機制，形成各部門共同參與政策制定，共同現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題，共同現(xiàn)場處理、監(jiān)督、反饋、檢驗的良好協(xié)作模式，才能真正做到源頭監(jiān)控、動態(tài)管理、及時處置和反饋城管問題，確保城市健康有序發(fā)展。

（一）城管協(xié)作機制的主要內容

結合當前城管工作實際，必須建立健全以下六項協(xié)作交流機制，確保城管工作的協(xié)調高效開展。

一是建立健全聯(lián)席會議機制。行政執(zhí)法機關應當根據市政府的要求或者專項整治的工作需要召開行政執(zhí)法聯(lián)席會議，統(tǒng)一安排部署聯(lián)合執(zhí)法的事項、方法、步驟、措施，通報和溝通執(zhí)法工作情況，協(xié)調處理聯(lián)合執(zhí)法中的爭議，研究解決聯(lián)合執(zhí)法的新情況和新問題。會議議定事項以會議紀要形式送相關執(zhí)法機關執(zhí)行，各執(zhí)法機關要定期報送聯(lián)合執(zhí)法情況。

二是建立健全聯(lián)合執(zhí)法機制。相關行政執(zhí)法機關針對城市管理領域較為突出的違法行為或者人民群眾反映強烈的社會問題進行專項整治活動的，應集中執(zhí)法力量，實施聯(lián)合執(zhí)法。聯(lián)合執(zhí)法牽頭機關應當認真履行組織協(xié)調職責，有關部門應當積極配合，不得各行其是，不得互相推諉。

三是建立健全聯(lián)動執(zhí)法機制。相關執(zhí)法機關與有關社區(qū)要建立上下聯(lián)動執(zhí)法制度，加強行政執(zhí)法中的上下聯(lián)動。上下聯(lián)動執(zhí)法應依法界定雙方權責，合理配置執(zhí)法力量。

四是建立健全互動執(zhí)法機制。相關行政執(zhí)法機關之間要建立互動執(zhí)法制度，確保各行政執(zhí)法機關在行政執(zhí)法過程中需要相關執(zhí)法機關承擔協(xié)助（協(xié)管）義務時能得到及時、有效配合。執(zhí)法機關提出協(xié)助調查、采取強制措施等協(xié)助（協(xié)管）要求，只要手續(xù)完備、程序合法，協(xié)作機關應及時無條件予以配合。

五是建立健全資源共享機制。行政執(zhí)法機關之間應當公開各自的信息、技術和資源，提供查詢方便，對其他機關請求查詢有關信息、資料、數據的，被請求的機關應及時、無償提供。應當建立執(zhí)法信息互通平臺，保持及時、靈敏的信息溝通，把握違法行為動態(tài)，防止違法當事人利用地域、時間差異，流動作案。應當確立有效的溝通方式和渠道，采用簽訂合作協(xié)議、設立聯(lián)絡員等方式，建立聯(lián)絡網，互相提供執(zhí)法工作情況。

六是建立健全執(zhí)法調處機制。行政執(zhí)法機關執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章過程中發(fā)生的爭議或者其他問題，應當首先由行政執(zhí)法機關互相協(xié)商解決爭議；協(xié)商不成，由市法制辦負責協(xié)調處理；協(xié)調不成的，則應當報共同上一級行政機關依法裁決。

以上六種協(xié)作機制其實在全國各地都或多或少存在。如上海市推行了行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺制度，依托政務信息網絡，共享行政執(zhí)法案件信息，使行政執(zhí)法與刑事司法執(zhí)法工作銜接和協(xié)作更加便捷、規(guī)范、透明、高效。深圳市建成了以數字城市技術為依托的數字化城管信息平臺，通過建立覆蓋全時段、全范圍的城市管理數字化網絡，實現(xiàn)多部門信息共享、協(xié)同工作，對城市市政工程設施、公用設施、市容環(huán)境和環(huán)境秩序實施網格化監(jiān)督和管理，推進城市管理達到主動、精確、快速和統(tǒng)一的目標。又如，我市城管聯(lián)席會議制度，也是一項城管協(xié)作機制，對協(xié)調解決城管重大問題起著積極的作用。

（二）城管協(xié)作機制的實現(xiàn)方式

由于城市管理部門之間各自的利益、目標不同，勢必會出現(xiàn)兩者所作出的行政決策、行為相互矛盾、打架的現(xiàn)象。由此，城市管理執(zhí)法實踐已提出了更多的權力協(xié)調要求。協(xié)作得好，可以提高政府宏觀管理效能，否則將會產生極高的管理執(zhí)法成本，對城市建設造成極大的成本浪費，對城市軟環(huán)境建設造成極大的負面影響。從當今城市管理發(fā)展趨勢來看，城管協(xié)作機制的實現(xiàn)方式主要有三個：

一是制定政府規(guī)范性文件，夯實城管協(xié)作機制的法制基礎。目前，我市的城管協(xié)作，多是通過市城管局綜合協(xié)調的方式來實現(xiàn)的，或者是依靠部門的力量去實現(xiàn)部門之間的工作協(xié)作，其協(xié)作成本和難度較大。市城管局作為一個市政府組成部門單位，對級別高、權力大的各個職能部門，往往是協(xié)而不調，調而不果；而部門之間的協(xié)作往往是利益搏弈的產物，這種相互妥協(xié)的產物是無法達到理想的協(xié)作要求的。鑒于以上情況，建立健全城管協(xié)作機制必須自上而下來進行。因此，我們需要運用市政府的力量來創(chuàng)設和完善各相關部門之間相互協(xié)作的機制，從而提高市政府的執(zhí)行力和行政效率，更好地打造強勢政府，推動城市科學發(fā)展。可以說，通過政府制定規(guī)范性文件來建立部門之間的協(xié)作機制是一條可行的途徑，不少城市已經作了有益的探索，并取得了較好的經驗。如杭州市就較早地注意到了該問題，并在相關規(guī)范性文件中作了一些明確規(guī)定。《杭州市城市管理相對集中行政處罰權實施辦法》明確規(guī)定，市區(qū)相關行政管理部門負有積極協(xié)助、配合城市管理行政執(zhí)法機關依法集中行使行政處罰權的義務；在涉及行政處罰權與行政許可權行使的統(tǒng)一管理對象時，審批部門負有向城市管理行政執(zhí)法機關抄告批準結果的法律義務；同時建立完善了城市管理行政執(zhí)法機關與其他各有關行政主體之間的“雙向告知”、“意見反饋”以及責任追究制度。再如重慶市以政府令的形式出臺了《重慶市人民政府關于堅持以人為本創(chuàng)新和規(guī)范行政執(zhí)法的決定》，為城市管理系統(tǒng)內部門協(xié)作機制的建立提供了很有價值的藍本。該決定就如何規(guī)范完善聯(lián)席會議機制、聯(lián)合執(zhí)法機制、聯(lián)動執(zhí)法機制、互動執(zhí)法機制、資源共享機制、執(zhí)法調處機制等六大協(xié)調協(xié)作機制，作了詳細的規(guī)定，具有很大的參考價值。通過制定政府規(guī)范性文件，可以夯實城管協(xié)作機制的法制基礎，為建立健全城管協(xié)作機制提供堅強的法律保障。

二是建立城管數字化網絡，完善城管協(xié)作機制的技術支撐。建立城管數字化網絡，實施數字化管理是城市管理發(fā)展趨勢的需要，是城市管理走向精細化、綜合化的必然要求。以建立城管數字化網絡作為現(xiàn)代化城市管理的突破口，通過信息化管理內在的系統(tǒng)性、網絡性、程序性和透明性等要求，推進城市管理資源優(yōu)化整合，管理流程科學再造，管理主體多元參與，這是提高城市管理水平的有效手段。如杭州市城管部門安裝“千里眼”幫助管理，深圳市城管部門建立了“數字城管”，昆山市率先在城市管理中推行信息化網絡管理，都取得了良好效果。__在全省來看是一個信息化程度相對較高的城市，與其他城市相比，這方面具有良好的基礎。我們可以通過建立城管數字化監(jiān)控網絡、數字化信息網絡等信息化技術手段整合城市管理資源，實現(xiàn)城市管理全過程信息的實時傳遞與處理。做到城市管理中的事件（指人的行為，如擺賣、燒烤、沿街乞討等）和部件信息的自動化采集，數字化處理，網絡化傳輸，資源化利用和社會化共享。通過城市管理綜合平臺，建立相關的數據庫，統(tǒng)一信息的收集和分配，提高信息的收集面和準確度，使信息前置，以全面準確 的信息來引導管理，從而將傳統(tǒng)的滯后管理改變?yōu)閷崟r管理和監(jiān)督，增強城市管理的快速反應能力，帶動政府管理效率的提高。我們應通過建立城市管理數字化基礎平臺，促進城市管理手段創(chuàng)新，以此為催化劑，進而建立起與生產力相適應的生產關系，實現(xiàn)管理模式的創(chuàng)新，形成以數字化為標志的體制協(xié)調、動作高效、方式先進的現(xiàn)代化城市管理體系，為我市“雙創(chuàng)”注入活力，打造數字__。

第5篇：行政處罰的終極目的范文

    究領域蔓延到諸多學習培訓領域,并獲得了廣泛成功,特別受到了管理培訓和發(fā)展領域專業(yè)人士的歡迎,被教育培訓界公認為理論緊密結合實際的有效培訓方法,并將其命名為行動學習法(Action  Learning)。

    美國人Ian McGill和Liz Beaty在他倆合著的《Action Learning》一書中首次對行動學習下了定義:一種在同事的幫助下,朝著既定目標前進時不斷反思與學習的過程。行動學習的培訓模式為:學習的終極目的是素質的有效提升,學習的載體是面臨重要或棘手的難題,受訓者的任務是通過團隊合作在實際工作當中解決難題。正如瑞文斯教授所說:“行動學習就是駕馭團隊的力量在學習的過程中完成有意義的任務..”簡而言之,受訓者獲得自我提升的最好方法是通過實際的團隊項目行動而非傳統(tǒng)的課堂講授。

    行動學習培訓方法理論的思想包括以下幾個方面:1、強調學會學習,而非依賴教師灌輸知識。2、強調從經驗中學習,即在行動中獲得新知識、新能力的同時,更注重對以往經驗的反思和總結中獲得經驗提升。3、強調在分享中學習。正所謂:“三人行,必有我?guī)??！毙袆訉W習推崇的是受訓者之間的互相交流以及溝通,達到互取有無互相促進的作用。4、強調在改變中學習。注重“知行統(tǒng)一”,即知識與實踐的結合。

    二、行動學習法應用于稅務執(zhí)法人員培訓中的重要性

    稅務系統(tǒng)向來注重執(zhí)法人員的培訓,各級稅務部門已經建立起了一套相對完善的培訓機制。近年,國家稅務總局加大了稅務執(zhí)法人員的教育培訓工作,出臺了《國家稅務總局關于進一步加強干部教育培訓機構建設發(fā)展》、《全國稅務系統(tǒng)“十一五”干部教育培訓規(guī)劃》、《稅務系統(tǒng)貫徹〈干部教育培訓工作條例(試行)〉實施辦法》、《2011年全國稅務系統(tǒng)教育培訓工作要點》等等一系列文件精神,明確了“不培訓,不上崗;不培訓,不提拔;不培訓,不任用”的培訓機制,始終堅持“先培訓后上崗”、“先培訓后任職”的原則。國家稅務總局在《2011年全國稅務系統(tǒng)教育培訓工作要點》中提出:“圍繞‘服務科學發(fā)展,共建和諧稅收’工作主題,大力實施人才強稅戰(zhàn)略,啟動‘十二五’稅務干部教育培訓改革發(fā)展規(guī)劃,大力推進教育培訓改革創(chuàng)新,規(guī)范領導干部培訓,加強高素質專業(yè)化骨干培訓,創(chuàng)新一線人員崗位培訓。進一步改進培訓方法?！边M一步定準了稅務培訓的主基調。

    但是,稅務系統(tǒng)的培訓大多數采取的還是傳統(tǒng)方式,即以知識為本位的傳授,教師以授課為主,學員以接受為主。呈現(xiàn)出強烈的封閉性。經驗表明,這種既遠離學員身處的真實情境,又缺乏在真實環(huán)境下的操作性的教學方式,缺少互動與交流,難以調動學員的學習熱情,新的理念很難滲透到學員的內心,更談不上內化為學員的行為。

    一項以廣西地稅系統(tǒng)執(zhí)法人員為調查對象的問卷調查顯示: 62.7%的受訪者對法律理念有了較為正確的認識,但仍有相當比例(37.3%)的受訪者顯示出了混淆或模糊不清晰的狀況。對于執(zhí)法能力知識的掌握也并不全面?？傮w看來,廣西地稅系統(tǒng)執(zhí)法隊伍的法律素質呈現(xiàn)出觀念陳舊、法制意識不強、法律知識掌握不系統(tǒng)等問題?？梢?原有的傳統(tǒng)培訓方式效果并不理想,難以有效地促進稅務干部通過培訓提升素質。

    三、 行動學習法引入稅務執(zhí)法人員培訓的設計

    應用行動學習法設計培訓的目的,在于使稅務執(zhí)法人員的法律素質真正得到全面深入的提高。要實現(xiàn)這一目標必須因地制宜制定科學的操作流程。如前所述,行動學習=終極目標+學習的載體+團隊分享的過程,根據這一模式,整個培訓的過程可分為以下幾步進行:

    第一步,組建學習團隊。

    團隊的組建是整個行動學習進行的開端和基礎。瑞文斯曾經說過:團隊成員應該是有能力、有興趣并有相關知識儲備的人,這也符合教育學中有“因材施教”的理念。

    我們只有了解了受培訓人員的知識技能水平以及他們對培訓的需求,才能有的放矢地開展培訓工作。以往的稅務執(zhí)法人員培訓也根據不同執(zhí)法人員的不同情況,對接受培訓的執(zhí)法人員進行了分類教學,諸如按職位類別劃分,稅務執(zhí)法人員又分為稅收管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類;按知識水平劃分,執(zhí)法執(zhí)法人員分為新錄用人員、一般干部以及業(yè)務骨干;按職位級別劃分,又有一般科員、科  級干部、處級干部和局級干部之分。然而,此種單向獨特的培訓方式,培養(yǎng)出來的執(zhí)法人員呈現(xiàn)的是“一專但不多能”、“上下級業(yè)務隔閡”等情況,不利于我執(zhí)法人員知識的全面發(fā)展和上升。 第二步,提出挑戰(zhàn)性的問題。 挑戰(zhàn)性的問題是整個行動學習的靈魂。行動學習就是圍繞著問題,通過學員之間的交流反思,共同找出解決之

    道。沒有問題,就談不上在解決問題的實際活動中達到學習目的,沒有構思巧妙的問題,就無法使學員們在執(zhí)行任務的過程中遇到問題并產生繼續(xù)學習的動力,整個學習過程將會流于形式。

    精心設計的問題應該是能夠適應不同層次學員知識水平,又能夠滿足他們不同需求的。首先,問題的選擇應該是顯著的;其次,問題的難易程度應當是團隊成員的能力所及;再次,問題應當能夠給學員們提供良好的學習機會;最后,問題應該與成員日常工作密切相關。例如:試用多部門聯(lián)合執(zhí)法的角度解決稅務執(zhí)法過程中一些企業(yè)在經營過程中大肆偷、騙稅,一兩年后跑到另外一個地方改頭換面,或直接將公司注銷后另起爐灶,重新從事稅收違法活動,等到案發(fā)時,這些企業(yè)法律主體己不存在,稅務稽查取證、執(zhí)行都無法實施的難題。

    第三步,學習專業(yè)知識。

    專業(yè)知識的學習在行動學習法實施過程中是很必要的一環(huán),對需要掌握眾多相關法律法規(guī)及操作流程的專業(yè)執(zhí)法人員來說,缺乏必要的專業(yè)知識就無法人之所要解決的問題。但必須強調的是,專業(yè)知識的學習并非在于背誦或者獲得這些知識,而是熟練運用專業(yè)知識分析、研究實際工作中的問題,提出解決問題的方案并付諸實施。

    知識體系方面,稅務執(zhí)法人員的培訓應著重于相關法律法規(guī)的系統(tǒng)訓練,即稅務執(zhí)法可能涉及的憲法及行政法基本原則、《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》、《中華人民共和國稅收征收管理法》、《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》、《控制對企業(yè)進行經濟檢查的規(guī)定》、《機關檔案工作業(yè)務建設規(guī)范》等規(guī)范性文件。

    學習過程方面,不僅要通過系統(tǒng)閱讀和聽教師講授,更要運用行動學習法以小組為單位開展分享學習經驗、創(chuàng)造性地提出并解決問題、建設學習團隊和建立參加者所在的各機構學習小組等活動。

    四、小結

    綜上,將行動學習法應用于稅務執(zhí)法人員培訓的實踐中,通過行動學習的 “實踐理論實踐”的循環(huán)往復,進而反思,總結出理論,應用于執(zhí)法實踐的過程,對于促進稅務執(zhí)法人員執(zhí)法水平的整體提升,提高稅務執(zhí)法人員素質的是積極的、有效的、可行的。

    參考文獻:

第6篇：行政處罰的終極目的范文

在不同類型的行政法價值體系中，行政程序立法的價值取向亦不同。對于管理論而言，其基本的價值定位是實現(xiàn)政治目標；控權論則藉嚴格的控權規(guī)則主導行政法律秩序，以此實現(xiàn)行政法制；平衡論則希望通過制度、機制的構建，達致行政法諸層次價值目標的實現(xiàn)最終實現(xiàn)實質行政法治。

（一）管理論視野下行政程序立法第一，行政機關制定大量的政策性文件與法律規(guī)范性文件，這些文件起著法律的作用，這便使立法機關凸顯行政化傾向，且行政權力也未得以充分限制。第二，在管理論支配下的行政程序立法忽視了行政救濟制度的創(chuàng)設，行政復議、行政訴訟、國家賠償制度缺乏。第三，在行政權行使過程中，行政首長單方意志起著很大的消極作用，這些行政決策缺乏征求意見環(huán)節(jié)，更不會有行政相對人的參與，決策者會把行政相對人的辯論與表達意見看作是對其權威的蔑視和威脅。第四，就行政相對方一方而言，僅有服從管理的義務，絕無參、決策的機會與權利。因此，此種行政決策建立于封閉的、專制的、不科學的基礎之上。對于行政決策、行政處罰與行政強制等行政行為而言，行政機關工作人員，尤其是行政首長依據其對法律的固有認知和對事實有限判斷的基礎上做出相應的行政行為。第五，管理理念指導下的行政規(guī)則注重實體規(guī)定，忽視程序性規(guī)定，更不會強調對行政權的限制，從而不具備現(xiàn)代行政法治理念的基本架構?？傊?，管理理念視野下的行政程序立法勢必為時代所替代。

（二）控權論視野下行政程序立法第一，強調限權行政。行政機關及其工作人員的自由裁量權被嚴格限制，并依行政程序嚴格行事，正所謂：“無法律即無行政”。第二，行政主體與行政相對方是服務被服務的關系，而非單純的管理與被管理關系?；谶@樣的理念，傳統(tǒng)控權論者極力主張對個人利益的保護與自由的保障。第三，控權論強調對行政權的司法審查。可以說“，一些大陸法系國家也十分注意對行政權的法律控制”，但這種控制僅僅局限在實體法控制層面。與大陸法系不同的是，議會在英美法系國家居于重要的行政監(jiān)督地位，而這種監(jiān)督強調實體法的限制；除此以外，司法審查則運用程序的理念、原則與規(guī)制，對行政行為進行嚴格的事中與事后監(jiān)督。前者是實體性控權方式，后者則是程序性控權方式。第四，行政手段的多樣性，不僅僅采取強制性的行政方式，還融入了行政協(xié)商、行政指導與行政合同等方式。第五，控權理念注重事中、事后監(jiān)督，這與管理理念形成顯著分野。鑒于此，行政控權論特別注重法院的司法審查權，運用法院的審判職能監(jiān)督行政主體的權力行使，進而對被侵權者進行司法救濟?？梢哉f，司法審查是行政法程序法的靈魂。

（三）平衡論視野下行政程序立法第一，現(xiàn)代行政法的行政過程模式是一種新型的溝通———合作———服務模式。這種模式注重行政主體和相對人之間的協(xié)商、合作與溝通。行政權力對社會生活的影響加深，加之人權事業(yè)的發(fā)展與公民權利意識的覺醒，在行政管理領域，行政主體注重增進行政相對人的參與權，加強與行政相對人的協(xié)商、合作與溝通。例如推行行政合同、行政指導、立法聽證等行政方式都反映了行政機關在平衡論理念指導下對公民權的尊重和重視。第二，行政主體與行政相對人是平等的法律關系?；诖?，行政程序立法還應當充分考慮行政相對人的合法利益，理順程序立法與憲法中公民權利自由條款的關系，并將公民的憲法權利當作公民基本權利對待，用程序法規(guī)則加以明確規(guī)定其實現(xiàn)的方式，在此基礎上通過行政程序立法的形式將行政相對方程序性權利予以法律上的明確。若發(fā)生侵害事實，在行政程序法中應當規(guī)定權利的救濟方式和途徑，鑒于此，應當明確規(guī)定行政機關及其工作人員違反程序條款的法律后果?？傊姓黧w與行政相對人法律地位的平等性可以在最大程度上凸顯二者利益的一致性，從而達到雙方利益的最大化。第三，重視法律制定階段的實體規(guī)則與程序規(guī)則控制。制定行政程序法時，既要嚴格限定行政權力的行使范圍，又要嚴格規(guī)定行使行政權力的方式、步驟、時限和順序等。在過去管理論的影響下，行政機關及其工作人員過分偏重行政目標的實現(xiàn)，而忽視對行政行為過程的有效控制與行政手段與方式的采用。鑒于此，在全國范圍內制定統(tǒng)一的行政程序法是實現(xiàn)平衡理念的必然選擇，從而強調對行政行為的過程控制與結果控制，將事中監(jiān)督與事后救濟相結合，而這端賴行政程序的設計與救濟制度的創(chuàng)設。綜上所述，管理論注重研究組織法和行政行為法，強調行政行為的效率“，以提高國家管理的效率”的行政治理理念已不符合當前社會發(fā)展的客觀需求。與管理論不同的是，控權論過分強調行政主體與行政相對方的獨立，片面地注重“司法審查和行政程序的作用，不重視行政效率”。經過歷史的檢驗，在該兩種理念指引下的行政程序立法存在難以克服的弊端，阻滯了依法治國的歷史進程。行政法治理念亟須向平衡論轉變，因其在程序立法層面具備以下優(yōu)勢。

二、平衡論視野下行政程序立法的優(yōu)勢

正如羅豪才教授所言：“平衡論比較全面地揭示了行政法的內在關系”，將其與傳統(tǒng)的行政法理念截然區(qū)分開來。通過比較平衡論與管理論、控權論視野下的行政程序立法，平衡論的價值取向具有顯而易見的優(yōu)勢，具體表現(xiàn)在以下兩個方面。

（一）平衡論視野下行政程序立法的外在優(yōu)勢所謂平衡論的外在優(yōu)勢，即實現(xiàn)平衡理念的現(xiàn)實條件。在筆者看來，經濟體制改革與思想觀念的演進、黨的治國理念的轉變都是平衡論實現(xiàn)的外在優(yōu)勢。1.適應我國經濟社會體制改革日益深化的客觀形勢。日漸開放的世界格局，各種文化與思想日臻交融，現(xiàn)代行政法治理念得以漸進，面對該局勢，中國不能獨守成制，隨著改革開放與市場經濟體制的逐步確立、深化，舊的行政法理念已不能適應現(xiàn)時發(fā)展的需要。而市場經濟體制呼喚競爭自由、契約自由、意思自治的原則已經深深地植根于人們的思想觀念之中，并融入到人們的日常行為。較改革開放之前，無論是思想的革新還是客觀形勢的漸變，這都使得平衡理念下的行政程序立法擁有廣泛而牢靠的社會經濟基礎。2.適應改革開放以來民主意識和權利意識興起的客觀要求。在計劃經濟時代，公民權利與權利意識淹沒于管理論的浩海之中，民主意識和權利意識被忽視，公民的一切事務端賴政府的安排，發(fā)言權與參與權被遏制。在這種境遇下，民主法制遭到踐踏，公民的合法權利得不到宣揚。隨著改革開放的深入，我國公民的民主意識與權利意識逐步覺醒，自我觀念得以萌發(fā)，從而日益重視自身利益的實現(xiàn)。伴隨著市場經濟在我國的確立，公民的主體意識與獨立精神得以進一步伸張。因此“，公民的法律意識開始從傳統(tǒng)法律文化的框架中萌生出來”。鑒于行政效能的實現(xiàn)與公民權的有效保障，平衡論恰好為此提供了絕佳的理念支持，所以，從這個角度講，平衡論具備其外在優(yōu)勢。3.符合黨和國家建設法治政府的堅定決心。人治的弊端，凸顯出法治的可貴。因此，依法行政已成為黨和國家治國理念的基本認識。國務院在《實施綱要》中明確提出“程序正當”是行政法治的基本要求。行政機關要強化法律和制度的約束，明確實施行政行為的程序，強化監(jiān)督，進一步提高依法辦事的能力和水平。黨的十五大第一次明確提出建立現(xiàn)代法治國家、推進依法治國的理念，并于1999年將該理念以根本大法的形式肯定下來。依法行政是依法治國的重要表現(xiàn)，經過改革開放三十多年的發(fā)展，已取得很大的進展。黨的十報告指出，要規(guī)范行政權的行使，促進行政權的公開化、規(guī)范化，使行政權處于程序的規(guī)制之下。

（二）平衡論視野下行政程序立法的內在優(yōu)勢筆者所言的平衡論內在優(yōu)勢，即，該理念本身所蘊含的合理內核，正因如此，迎合了上述所論述的外在優(yōu)勢，外在優(yōu)勢與內在優(yōu)勢共同構成了平衡論的整體優(yōu)勢。1.適應程序控權代替實體控權的價值取向。由于行政實體法無法窮盡所有的行政法律現(xiàn)象，而由此帶來的弊端是將規(guī)則無限地擴張到原則的范疇，這就使得行政法的實體規(guī)制力度與效果日漸式微，從而實體控制則有被虛無之虞。在西方，程序控權已被實踐所證實，在基本理念上大異于傳統(tǒng)控權模式，在行政法哲學轉型的演進中，其作用日臻凸顯。既然立法者難以窮盡所有的行政法律現(xiàn)象，那么行政權在行政實體法的空隙中得以生存、擴張，在此情況下，強調程序理念、注重制度設計的程序控權有能力擔負起控制行政權的重任，有鑒于此，自20世紀末以來，黨和國家逐漸認識到利用程序性規(guī)范來規(guī)制行政權的行使方為一個有效的途徑，這就使得行政程序立法迎合了時代要求。2.認識到公民權利與行政權力均可被濫用的客觀現(xiàn)實。強調公民的主體意識與獨立精神，促成公民權利的自由行使，在一定程度上能極大地發(fā)揮公民的主動性與創(chuàng)造性，經過改革開放三十多年經濟社會快速發(fā)展，公民權的極大作用已被證實。強調行政權能的實現(xiàn)，保障政府權力的有效實施，在短時期內快速地推動經濟社會發(fā)展、增加人民福祉方面有著不可估量的作用。但隨著改革開放的深入推進與當前我國國情的客觀現(xiàn)實，權利與權力亦有可能被濫用，前者的濫用必然導致公民權利的泛濫，行政行為的成本必將增加，從而阻滯經濟社會發(fā)展的步伐；后者濫用，必會損害公共利益，侵犯公民的合法權利，從而公民的合法權利難以維護，行政權力的權威和形象遭受壞損，使得“行政權的行使背離了其本來目的和方向”。鑒于上述兩方面的情況，我們提出運用平衡論指導行政程序立法的實踐，以平衡公民權利與行政權力的關系，使兩者處于動態(tài)平衡之狀態(tài)下。3.實現(xiàn)法律理性與人文關懷的平衡。忽視理性精神的法律必將誤入歧途，但缺乏人文關懷的法律如同暴君般冷酷無情。理性為法律所必需，但人文關懷的因子也應該為立法者所適當攝取。管理論影響下的行政立法缺乏人文精神的關懷，將法律看作是實現(xiàn)社會管理的手段，個人的權利與自由都要服從行政效能的實現(xiàn)，把實現(xiàn)社會秩序和行政效能當作行政法的出發(fā)點和歸宿。由于我國長期受管理論的影響，行政法認識不到公民的主體地位和個人權利，長此以往必將阻礙社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，“管理理念下行政法制人文精神的缺少成為其致命弱點?！?/p>

第7篇：行政處罰的終極目的范文

行政訴訟與民事訴訟的區(qū)別在于所解決爭議的性質不同，然而在訴訟實踐中，有些行政爭議與民事爭議經常交織在一起，出現(xiàn)了難以區(qū)分訴訟屬性以及如何適用程序的問題。主要體現(xiàn)為行政侵權狀況下的民事審判與行政審判交叉問題、行政瑕疵行為狀況下的民事審判與行政審判交叉問題、行政行為合法狀況下的民事審判與行政審判交叉問題等。在理論界，對這類問題如何處理往往是仁者見仁，智者見智，在我國的現(xiàn)行法律體系中，對如何處理這類交叉問題尚無明確的法律規(guī)定，司法實踐沒有統(tǒng)一的尺度，甚至是顯得束手無策，有鑒于此，對于民事審判與行政審判交叉問題的探索和研究就具有了極大的意義。本文認為相關聯(lián)的爭議雖然在外在表現(xiàn)上大致相同，但基本屬性卻并不相同，可以針對不同情況采取先行政訴訟后民事訴訟、先民事訴訟后行政訴訟、行政訴訟與民事訴訟分別進行或者行政附帶民事訴訟四種方式，解決兩種爭議的交織問題。

通常來講，刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟構成了一個法治國家司法制度的有機整體，由于三大訴訟的任務、目的、性質和訴訟標的等不同，各類訴訟形成了自身的特點和特有的訴訟原則。但是當一個主體的行為分別涉及兩個或兩個以上的法律部門時，就會形成兩種不同的法律關系，基于兩種法律關系形成的爭議就可能分別按照不同的訴訟程序解決，因此就會產生在審理上的先后順序問題，甚至將不同性質的訴訟合并審理還可能會出現(xiàn)以誰為主、以誰為輔的附帶訴訟問題。

司法實踐中，民事爭議與行政爭議之間出現(xiàn)相互交織現(xiàn)象呈上升之勢，且處理難度逐步增大。針對此類問題的處理方式，無論是理論層面還是實踐層面均歧見紛呈。由于我國民事訴訟法和行政訴訟法在草擬之時，訴訟理論和實踐方面均缺乏相應基礎，故未在條文表述中具體涉及民事審判與行政審判交叉問題，而現(xiàn)行的相關司法解釋也未對此提出周詳的解決方案。實踐的需求和立法的滯后就給予了理論研究充足的探討空間。

學術界針對如何控制行政權力對民事權益的侵害進行了研究和探索并得出以下結論：行政權力對民事權益的侵害從根本上說是法律技術問題，只有通過不斷完善立法技術，協(xié)調行政權力和民事權利的運行才能從根本上解決問題。民事審判與行政審判交叉問題不是僅制定一兩部法律就能解決的，它需要綜合運用政治，經濟，法律等方面辦法。綜觀這些研究成果，雖然各有其價值，但從總體上考察，卻有不足之處：（1）研究內容不夠深入，沒有能夠深入地分析出現(xiàn)這一問題的本質屬性，而且雖然認識到這一問題要從政治、經濟、法律等諸角度去治理，但如何運用他們去治理學者們卻論述得不多。（2）學者們在研究這一問題時大多從其外在表象去探討，而對其內在動因卻探討得較少，且對這一問題的研究角度較為單一，分析工具運用得較為缺乏。（3）雖然認識到這一問題不利于保護民事權益，并提出了諸多的對策，但縱觀這些對策，不是太過單一，就是不具有操作性。

因此，值三大訴訟法啟動修改之際，此問題又成為近年來訴訟法學界關注的難點問題。有鑒于此，筆者從訴訟交叉問題本質切入，剖析民事訴訟與行政訴訟兩大訴訟制度之內在關聯(lián)，對我國民事審判與行政審判交叉制度的構建略陳陋見。

一、民事審判與行政審判交叉問題概述

（一）問題的提出

行政訴訟是指行政相對人與行政主體在行政法律關系領域發(fā)生糾紛后，依法向人民法院提訟，人民法院依法定程序審查行政主體的行政行為的合法性，并判斷相對人的主張是否妥當，以作出裁判的一種活動[1]

民事訴訟是指國家為維持社會正常的秩序，維護公民、法人和其他組織的民事權益，在當事人和全體訴訟參與人的參加下，承辦法官依法審理和解決民事沖突以及強制執(zhí)行生效法律文書的活動[2]。

從靜態(tài)的角度來看，民事、行政案件很難存在交叉問題，因為它們調整的范圍和方式是不一樣的。但在審判實踐中，行政訴訟與民事訴訟交叉問題卻屢屢出現(xiàn)。所謂民事與行政交叉案件，是指對民事行為或民事權利據以成立的具體行政行為的合法性存在爭議而引發(fā)的民事糾紛和行政糾紛相互交叉的多元化糾紛，當事人因此而提訟的案件。包括兩種情況：一是行政訴訟中的民事交叉問題；一是民事訴訟中的行政交叉問題。

（二）民事糾紛與行政糾紛交叉的類型、表現(xiàn)形式及研究的實踐意義

1、民事與行政糾紛交叉的類型。

實踐中的交叉問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一、.調整范圍的交叉性問題。行政權與民事權對民事糾紛調整范圍產生交叉，行政機關直接調整了民事糾紛，成為某些民事權利取得或民事責任承擔的依據。這集中體現(xiàn)在行政裁決訴訟之中。

第二、.訴訟證據的交叉性問題。這是指民事訴訟爭議標的解決以解決某個行政問題（一般以訴訟證據為載體）為前提，該前提問題并不是當事人直接爭議的主要標的，但它決定著案件的性質或判決的結果。因該前提附屬于民事訴訟而存在，故有的學者稱之為“民事訴訟中的附屬問題”。

第三.案件事實之交叉性問題。此類交叉問題主要表現(xiàn)在行政處罰案件中。行政機關對行政相對人的行政違法行為作出處罰后，因該行政違法行為給民事主體造成的民事權益損害而引起賠償糾紛。

2、民事訴訟與行政訴訟交叉問題的表現(xiàn)形式

在審判實踐中，行政訴訟與民事訴訟交叉問題卻經常存在。其外在表現(xiàn)形式多種多樣。以下是我國的民事審判與行政審判出現(xiàn)交叉現(xiàn)象的例子

實例一：北碚區(qū)解放路一餐廳在獲得了環(huán)保部門、衛(wèi)生防疫部門、工商部門的許可后正常開業(yè)了，但在經營過程排放出的油煙直接污染了住在樓上的住戶的空氣，于是住戶與餐廳發(fā)生糾紛，本案在審理中，被告餐廳以自己持有環(huán)保部門、衛(wèi)生防疫部門的許可為由對住戶的訴訟請求予以對抗，而住戶的空氣確實因為餐廳的經營行為受到了污染。這樣看來，一方面餐廳的油煙排放具有合法性，而住戶的空氣確實又因為餐廳的經營行為受到了侵害，這就出現(xiàn)了民事審判與行政審判交叉問題。

實例二：合川區(qū)信用社于1999年4月根據張某的申請向張某開辦的矸磚廠發(fā)放了一筆15萬元的貸款，在雙方簽訂貸款合同時，約定了張某用其矸磚廠的房地產進行抵押，雙方也在當地房管部門共同去辦理了房產抵押登記手續(xù)。貸款逾期后，信用社向張某開辦的矸磚廠主張權利時發(fā)現(xiàn)當初用于抵押登記的房地產上農民的應得賠償沒有獲得全額賠償，其抵押登記房地產價值已不足以支付農民的應得賠償款，當初房地產管理部門在為張某辦理產權登記時有失誤，登記行為有瑕疵，將本暫緩辦理的登記辦理給了張某和信用社，這導致信用社的債權無法實現(xiàn)。這又出現(xiàn)了民事審判中發(fā)現(xiàn)行政瑕疵行為的侵權。

實例三：合川區(qū)法院于*年7月受理了原告鄭某訴元寨村土地補償款糾紛一案，雙方訴爭的標的是因修建襄渝鐵路二線征用了鄭某承包的荒山，鄭某承包該荒山是基于鎮(zhèn)人民政府與他簽訂的《荒山承包合同》，其中第二條將本屬于社員的林權地承包給了鄭某，且鎮(zhèn)人民政府與他簽訂的《荒山承包合同》時未按有關規(guī)定進行民主程序。這樣鄭某依合同取得了對荒山和林地的權利，而農民則在該林地上有其固有的權利，這樣又出現(xiàn)了民事審判中發(fā)現(xiàn)具體行政和行為違法的問題。

以上實例分別代表了當前行政審判與民事審判交叉問題情況：即實例一表現(xiàn)了行政行為合法狀況下的民事審判與行政審判交叉問題；實例二表現(xiàn)了行政瑕疵行為狀況下的民事審判與行政審判交叉問題；實例三表現(xiàn)行政侵權狀況下民事審判與行政審判交叉問題。

3、研究民事訴訟與行政訴訟交叉問題的意義

由于上述的三類問題具有一定的普遍性，且對當事人的權益影響很大，而且審判實踐中各個法院的做法不一，所以對這些問題的研究已經引起了理論界和審判實務界的高度關注。處理好二者的交叉問題，有重要意義:

第一、有利于更好地樹立司法權威，提高法律和法院在人民心目中的地位。

第二、有利于行政機關依法行政，提高行政機關的工作效率。

第三、有利于保護公民，法人和其他組織的合法權益。由于行政權力的強大與民事權利的相對弱小，法律人在保護的選擇上常常偏向行政權力的一方，從而導致民事權利的無助，無疑只有讓法律人處理交叉問題時有章可循，才是對民事權利保護的良策之一。

第四、有利于更好地化解社會矛盾、構建平安和諧，維護社會穩(wěn)定，堅定和鞏固公眾對法律的認同感和信仰度，并從根本上推動依法治國這一基本方略的實施。

二、我國民事審判與行政審判交叉產生原因分析

產生民事審判與行政審判交叉除了民事實體法方面的原因外，一個重要的原因是法律對于此類既涉及行政糾紛又涉及民事糾紛的案件如何審理沒有明確的規(guī)定，導致實踐中出現(xiàn)行政訴訟與民事訴訟雙軌并行、行政判決與民事判決相互矛盾的局面。那么，行政訴訟與民事訴訟相互交織關聯(lián)的原因何在呢？我們認為主要是由于現(xiàn)代公權力的擴張。隨著行政權的擴張，行政理念的轉換，行政的作用領域、活動范圍顯著增大，公權力已經滲入到市民社會，許多平等主體之間的民事爭議需要行政機關來解決（最為典型的是行政裁決行為），這樣不可避免地會形成行政爭議與民事爭議相互交織的情況。

具體來說,民事與行政交叉案件產生的原因大致有以下幾個方面:

第一、立法原因

由于我國的行政訴訟制度不發(fā)達，行政訴訟法也不受重視，因而行政訴訟長期處于一種附屬地位，還沒有完全形成獨立的體系。如最高人民法院關于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第九十七條規(guī)定：人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟法的有關規(guī)定。另外，《中華人民共和國民事訴訟法》第一百一十一條規(guī)定：“依照法律規(guī)定，應當由其他機關處理的爭議，應告知原告向有關機關申請解決”等。這樣立法機關就通過立法活動將一部分民事審判權授予了行政機關行使。這種立法模式必然會產生審判實踐中民事、行政訴訟交叉問題。

第二、行政權的擴張

隨著市場經濟的發(fā)展，國家干預經濟的方面越來越廣，行政管理不僅涉及國家、社會管理，而且涉及公民、法人及其他社會組織方方面面的權益，這就決定了行政訴訟的復雜性及其與民事訴訟的交叉性。另外，一些民事訴訟往往又滲透著行政管理的內容。

第三、行政、民事訴訟終極目標的不同決定了二者必然產生交叉問題。

行政訴訟解決的中心問題是行政行為合法性問題。而民事訴訟的終極目的則是解決糾紛。這樣，行政相對人不服行政裁判提起行政訴訟時，人民法院在處理該糾紛時必然涉及行政機關對民事糾紛裁決的審理，必須涉及采用行政訴訟和民事訴訟問題，這樣二者交叉問題就必然存在。

三、關于民事審判與行政審判交叉審理已存理論的考究

民事與行政交叉糾紛，從本質上而言屬于以行政機關的具體行政行為為中心并與此行政行為相關聯(lián)的行政糾紛和民事糾紛。這種以行政行為為中心的關聯(lián)性問題，應當成為我們構建解決此類多元化糾紛訴訟制度之基點，并將與之相關聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟統(tǒng)一納入到同一訴訟程序中并案審理。

對此問題，理論上和司法實踐中存有以下五種代表性觀點：

第一種觀點為“證據審查說”，即針對民事訴訟中的行政附屬問題，如果是不涉及行政法規(guī)、行政規(guī)章適用的“事實性附屬問題”或“證據性行政附屬問題”，則可以成為爭訟質疑的對象，對于不具有困難性的附屬問題，人民法院只要依據法定程序，全面、客觀地審查核實證據即可。

第二種觀點為“先行政后民事說”，即民事訴訟中涉及到行政附屬問題，應采取行政權優(yōu)先原則，建議當事人通過行政訴訟解決，然后再根據行政訴訟的結果確定雙方當事人之間的民事關系。

第三種觀點為“行政附帶民事訴訟說”，即在行政訴訟過程中,人民法院在審理和確認行政主體的具體行政行為是否正確與合法的同時，根據當事人或利害關系人的請求，合并審理與被訴的具體行政行為有關聯(lián)的民事爭議的活動以及該活動所產生的訴訟關系。此觀點被最高人民法院有關司法解釋部分采納。

第四種觀點為“司法最終原則說”，即將行政機關對民事爭議的處理視為“初審”，對“初審”不服，當事人可以提起民事訴訟，由法院作最終裁決，有利于對交叉爭議的審理和解決。

第五種觀點為“各自分立說”。一是行政訴訟與民事訴訟同時進行，行政訴訟審查具體行政行為是否合法，民事訴訟直接確認雙方民事法律關系；二是無論民事訴訟還是行政訴訟，誰先立案誰先審理，后立案的中止訴訟，待先立案的審理終結后再恢復訴訟。

上述五種代表性觀點雖在不同角度體現(xiàn)了一定合理性，但在理論上均存在難以彌合的缺憾。

首先，按照“證據審查說”雖然可以節(jié)省訴訟程序，提高訴訟效率，但因其忽略了行政行為合法性司法審查特有的程序與技術要求，往往難以保障司法審查的正確性。如果民事訴訟也可以審查行政行為的合法性，民事訴訟與行政訴訟將被混為一談。因此，過分強調訴訟制度的共性而忽略個性的“證據審查說”在理論上是不能成立的。

其次，“先行政后民事”的處理方式，既影響本案訴訟之審判效率，使當事人往返于民事訴訟與行政訴訟之間，既導致重復訴訟，又浪費司法資源，更重要的是加重了當事人的訟累，同時又有可能造成裁判不公正或裁判既判力不穩(wěn)定甚至相互沖突，影響法制的統(tǒng)一。

再次，《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十一條規(guī)定，被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。該司法解釋中僅就交叉問題中的一部分，即行政裁決附帶的民事爭議納入行政訴訟并案審理，而對于司法實踐中大量存在的民事訴訟中行政交叉問題和行政訴訟中的其他民事交叉問題未予納入?！靶姓綆袷略V訟說”并未看到訴訟制度之間聯(lián)系的廣泛性，行政附帶民事訴訟制度建立的目的及效率理念也未能得到充分貫徹。

四、處理民事審判與行政審判交叉問題的制度構想

關于行政爭議與民事爭議相互交織的案件如何處理，我國行政訴訟法上一直沒有明確的規(guī)定，當我們把目光投向《民事訴訟法》，卻發(fā)現(xiàn)《民事訴訟法》第136條中有一項極為概括之規(guī)定：“本案須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的，”[3]人民法院應當中止民事訴訟。1999年《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干解釋》第61條規(guī)定：“被告對平等民事主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理?！盵4]該司法解釋條文簡單，且僅規(guī)定了行政裁決情況下法院的合并審理，范圍過窄，并且很不具有可操作性?？梢?，現(xiàn)有的法律根本無法應對司法實踐中行政訴訟與民事訴訟聯(lián)系日益緊密的現(xiàn)實。

針對這種情況，近幾年來我國學者在借鑒刑事附帶民事訴訟的理論基礎上提出了行政附帶民事訴訟的理論模式，從而使其一度成為理論界與實務界探討的熱點。不同學者的觀點存在很大的差異，爭議主要集中在三個問題上。其一是行政訴訟能否附帶民事訴訟？針對此問題有兩種截然不同的觀點，一部分學者認為行政訴訟不能附帶民事訴訟，[2]絕大多數學者認為行政訴訟可以附帶民事訴訟。爭論的第二個問題是何謂行政附帶民事訴訟，其范圍（或種類）應該包括哪些情況？在此問題上學者們提出了不同的觀點。[3]爭論的第三個問題是行政侵權賠償訴訟是否是行政附帶民事訴訟？絕大多數學者認為行政侵權賠償訴訟是一種特殊的行政訴訟，有少數學者認為學者行政賠償訴訟可以作為行政附帶民事訴訟。[4]可以看出，對于行政爭議與民事爭議相重合、相關聯(lián)的情況應當如何處理，理論界尚未達成一致，而且這種爭論必將持續(xù)下去。

（一）民事審判與行政審判交叉處理原則

首先，是法制統(tǒng)一的原則。法院的行政裁判與民事裁判對同一事實應作出一致的認定，避免同一法院或不同法院對同一問題作出相互矛盾的裁決，對法院已經生效的民事或行政裁判一般應遵循先判，根據生效裁判內容處理民事或行政案件。如果認為該生效裁判確有錯誤，可以通過審判監(jiān)督程序糾正，不宜直接作出與其不一致的判決。

其次，是職權法定原則。行政訴訟和民事訴訟應各司其職，在法律規(guī)定的管轄范圍內行使不同性質的審判權，對某些行政行為，民事訴訟中不宜對其合法性進行審查而應告知當事人提起行政訴訟。

最后，是效率原則?！斑t來的正義己非正義”。在審理行政、民事訴訟交叉的案件時，要根據實際情況，正確地理解法律，本著減少當事人訟累，節(jié)約訴訟成本，提高辦案效率的精神進行審理，妥善地予以解決。

（二）民事審判與行政審判交叉解決方式

應當承認，行政訴訟與民事訴訟各有其局限性，依靠任何一種訴訟程序都難以理想地解決行政爭議與民事爭議相關聯(lián)的案件?，F(xiàn)存的解決方法導致的結果，案件久拖不決者有之，行政判決與民事判決相互矛盾者有之，不管如何，我國訴訟程序設計上的缺陷是以犧牲公民的權益為代價的。因此，尋找一種符合中國實際的解決辦法已經是一個亟待解決的問題。

第一、幾種處理方式

行政爭議與民事爭議相關聯(lián)的案件雖然外在表現(xiàn)上大致相同，但基本屬性卻并不相同。因此在設計處理程序時不可整齊劃一、作簡單化處理，而是應當根據爭議發(fā)生的先后、爭議本身對于案件的重要性以及訴訟效率等多方面因素，對于不同的情況分別設計處理程序。第一種處理方式是先行政后民事的解決方式；第二種處理方式是先民事后行政的解決方式；第三種處理方式是附帶訴訟，即行政訴訟附帶民事訴訟。

第二、幾種方式的具體分析

至于具體的審理方式，需要法官根據案件實際情況，結合立法本意，在深入分析研究的基礎上靈活適用法律予以確定，主要有以下幾種方式：

1、先行政后民事的解決方式。在行政爭議和民事爭議交叉形成的訴訟案件中，對民事爭議的解決往往要根據行政爭議的處理結果為依據。行政訴訟中能否對行政機關具體行政行為進行合法性審查，作出正確的裁決，直接影響民事訴訟的處理。相反民事訴訟中如果不考慮相關的行政訴訟，那么，民事審判的裁決結果就可能處于尷尬的境地。所以，在這種情況下，正確的處理方式是應先中止民事訴訟，待行政案件判決后再進行審理。

2、先民事后行政的解決方式。在行政主體確權的行政行為中，有的不是自由裁量行為，而是屬于羈束行政行為。如頒發(fā)證照的行為，如果當事人發(fā)生權屬爭議，只能提起民事訴訟。但當事人以行政機關不作為而提起行政訴訟時，就產生了民事訴訟與行政訴訟交叉的問題。行政機關頒發(fā)證照，主要是依據當事人提交的基本權利證明。只有在當事人權屬確定后，行政機關才可以“作為”即辦證。在這種情況下，法院為慎重起見，應先解決法律關系是否成立的問題，視民事審理結果再對行政訴訟作出駁回原告訴訟請求或判決行政機關履行職責的判決，這樣就從根本上理順了二者的關系，對最終解決糾紛，減少訟累都是有利的。

3、行政附帶民事訴訟的解決方式。在行政爭議和民事爭議交織的案件中，解決行政爭議要以弄清民事爭議的是非曲直為前提，而解決民事爭議更是必須以先解決行政爭議為前提，二者互為條件，僅通過民事訴訟或行政訴訟的途徑，都無法使爭議得到妥善解決。如按行政附帶民事案件處理則會大大減少當事人的訟累，節(jié)約訴訟成本，體現(xiàn)出法律的統(tǒng)一性。

第8篇：行政處罰的終極目的范文

一、高校學生校內申訴制度的立法主旨

“良法善法必由善良之人所制”，規(guī)章制度制定的好壞以及實施中的效果最關鍵的是人的問題，說得具體些就是人的意識問題。因此考察高校校內申訴制度制定問題，必先明確學校和學生的關系定位問題。學生與高校的法律關系的爭執(zhí)由來已久，在此問題上基本形成了公法上的特別權力關系和教育法上的教育契約關系兩大論點。公法上的特別權力關系強調的是一方支配而另一方服從的關系，高校作為國家授權主體行使著部分國家行政職能，會有很多具有重大影響的和有法律意義的行為針對學生而出現(xiàn)，如對學生的懲戒和頒發(fā)學業(yè)證明書等公法上的權力行為。教育法上的教育契約關系是以“依法治教”法治原則為基石，依據憲法和教育基本法確立的學校和學生平等主體地位的法律關系，目的是為了保障受教育者學習權利的充分實現(xiàn)的一種特殊契約關系。[1]

在高教制度改革層出不窮且更加人性化和國際化的背景下，高校與學生的法律關系當是用教育法上的教育契約關系來主導高校生活的全部，將學生作為平等主體來對待，才符合“以人為本”現(xiàn)實發(fā)展的需要。高校校內申訴制度的制定行為是上述兩大論點互力的過程，通過特別權力關系所賦予的職能用教育法上的教育契約關系理念來修正公法上的特別權力關系行為。對于特別權力關系易于擴張的特點，應當更加著重強調平等的教育契約理念，在建章立制的導向上應當更加關注這種關系的傾向問題，確立正確的權義觀和人本思想，吸收學生參與立法，明確特別權力關系下客體對象的主體地位，保障弱勢主體的正當權益。完善的學生申訴制度至少應起到以下作用：真正保障學生合法權益，避免學生合法權益保護的缺失與缺位；教育學生學習懂得以合法合理的方式保護自身權利，以申訴的方式實踐民主與法治精神；改善學校治理結構與治理方式，達到校園法治的目標。本著有錯必糾的思想，公開、公平、公正對待客觀事實，嚴肅、認真、平等的解決問題，通過完善的校內申訴制度保障學生和學校的合法權益，維護正常的校園秩序。本文系徐州建筑學院2005院級青年基金課題《高校學生權利與義務研究》（編號：JYA 3 05-18 ）的子課題成果。作者為項目主持人。

二、高校學生校內申訴委員會組成與運行

高校學生校內申訴制度是通過建立有一定代表性的申訴委員會來對有關的申訴問題進行調查和裁斷，但申訴制度試行一年來，有的高校申訴委員會還只是停留在制度規(guī)定上，既未有正常的工作機制，也沒有配套的工作人選。突出的問題反映在：一是申訴處理委員的組成缺乏科學性：有的高校照搬教育部的《普通高校學生管理規(guī)定》第60條第2款規(guī)定，籠統(tǒng)規(guī)定學生申訴處理委員會由學校負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表組成，體現(xiàn)了對工作的不負責任；有的雖然明確了各類人員的組成，但對教師代表和學生代表的選擇方式沒有明確，缺乏工作的細致性。二是工作方式，大多學校都沒有對申訴處理委員會如何作出評判結論規(guī)定具體的方法，是少數服從多數原則還是申訴處理委員會主任決策，是絕對多數原則還是相對過半數即可，是公開舉手表決還是秘密投票表決，是當場表決還是會后秘密表決等，缺少明確具體的規(guī)定，給申訴處理工作的公正性帶來很大的影響。三是學生申訴處理委員會的決定對學校而言并不具有最高的權威，這與教育部的學生管理規(guī)定是一樣的，即需要改變原處分決定的，由學生申訴處理委員會提交學校重新研究決定。將學生申訴處理委員會定位在一個為學校進行調查的角色上，使申訴處理委員會并不能盡到一個終局裁判的職能，違背了學生校內申訴制度建立的終極目的，并不能真正建立完整的校內申訴處理制度。

申訴委員的組成是否科學和工作權限是否明晰，以及裁判的效力問題關系著申訴制度建構的成敗。如果學生感到上述三個組織架構方面的問題都不夠合理，學生的選擇可能就是直接進行校外申訴和到法院訴訟解決，原先初衷很好的校內申訴制度則會流為形式，并不能真正實現(xiàn)其公平公正的解決問題的宗旨。

為更好的發(fā)揮申訴處理制度的作用，教育部應當著重強調這項校內救濟底線制度的意義，并明確校內申訴處理委員會的裁斷權威，賦予高校學生申訴處理委員會在此問題的終局裁決職能，而非僅是學生處理決定職能部門的“家長”。學生申訴處理委員會在組成人員上應當由相對中立的院校領導、有關部門負責人、教師代表、學生代表和校外特邀代表組成。人數應當為單數，其中半數以上必須由臨時選擇的教師代表和學生代表組成，其余成員在申訴處理委員會常任成員中選擇。臨時教師代表和學生代表分別由學校教代會和學生委員會推薦。申訴處理的決定采用當場無記名投票和相對少數服從多數的原則進行。學生申訴處理委員會在審議申訴和對申訴案件作出決定時，作出處分決定的單位負責人采取回避制度。

三、高校學生校內申訴受理范圍

根據《中華人民共和國教育法》第42條第4款規(guī)定：“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提訟?！逼渖暝V范圍包括受教育權和民事權利的人身權與財產權，但其所言申訴應當屬于校外向教育行政主管部門提起，似不包含校內申訴問題，而且學生對學校給予的處分問題僅能提起申訴而無訴訟也是一大缺憾，也是導致當前學生訴訟母校而常不予立案的主要原因。新《普通高校學生管理規(guī)定》第五條規(guī)定：“對學校給予的處分或處理有異議，向學?；蛘呓逃姓块T提出申訴；對學校、教職員工侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提訟。”另外在第五章中規(guī)定：“學校應當成立學生申訴處理委員會，受理學生對取消入學資格、退學處理或者違規(guī)、違紀處分的申訴。”這兩項關于學生申訴問題的規(guī)定存在著立法上的不夠周延，前項含混的規(guī)定申訴包含受教育權和民事權利，后項又通過更加明確的方式即規(guī)定各校申訴處理委員會的受理范圍限制了學生民事等權益的申訴可能。各地和各高校所建立的申訴處理規(guī)則和新《普通高校學生管理規(guī)定》的第五章基本一致，這導致了學生申訴處理規(guī)則作為和諧解決學校與學生糾紛分歧的校內救濟底線出現(xiàn)了功能的不完整，出現(xiàn)了權益申訴救濟方式的兩元化，導致校內方式的申訴處理作用有限。

為充分全面發(fā)揮校內申訴的作用，構筑穩(wěn)固的校內救濟底線，包括國家的教育基本法和教育部的《普通高等學生管理規(guī)定》以及各高校的校內申訴處理規(guī)則，都應當進一步解放思想，統(tǒng)一認識，修正申訴的相關規(guī)定，擴充申訴受理的范圍，改變當前僅限于紀律處分的規(guī)定，將憲法和教育法以及作為平等主體存在所必需的其他權利受到校方以及校方工作人員職務行為侵犯的情形都納入到申訴受理的范圍，如關于受教育權受侵犯的行為，侵犯合法財產權的行為，侵犯人身權的行為，侵犯知識產權的行為以及現(xiàn)在的處分行為。通過涵蓋全面的學校侵權行為，將現(xiàn)行的制度建設更進一步的推向深入，使學校的自身侵權行為得到較為全面的糾正，解決傳統(tǒng)學生權益救濟兩元制方式下的弊端，及時全面的消解高校和學生的矛盾糾紛，構建高校與學生的和諧關系。

四、高校學生申訴受理環(huán)節(jié)問題

高校學生申訴處理工作是對學生權益進行校內救濟的最后一道程序，包括案件的受理和處理，以及特殊的聽證程序。案件的受理是啟動申訴處理工作的前提，當前各高校的申訴處理規(guī)定都對受理環(huán)節(jié)作出了規(guī)定，但仍然存在很多缺陷：未明確受處理學生有被告知進行申訴和聽證的規(guī)定；缺少對學生申訴材料準備工作的指導等人性化的措施。

高校學生申訴受理關系著后續(xù)工作的開展，完善受理程序是增進該項制度的公信力的前提。本著關愛學生和換位思考的角度，在申訴受理工作上應當在以下兩個方面進一步加強：一是校內申訴處理規(guī)定中應當進一步明晰人性化管理和愛護學生的相關規(guī)定，由于學生相對學校來講是弱勢群體，其科學知識、社會閱歷和處世方式與校方工作人員相比有很大的差距，學生在準備申訴的時候可能會存在著很大的困難，比如不熟悉申訴的程序和聽證的過程，證據材料的準備能力欠缺，尋求法律和校規(guī)的能力不足。這些如不通過外界的幫助，單靠學生很難完全實現(xiàn)，這就需要處于中立地位的申訴處理委員會予以指導和幫助，使申訴事項的事實情形能得到客觀、真實的再現(xiàn)，為后續(xù)的裁斷工作奠定公正的基礎。二是明確處理機關告知受處理學生申訴的強制義務，使學生申訴渠道暢通，使申訴的程序公正得到完整實現(xiàn)。同時對于學生因為客觀原因無法在既定的時限內提出申訴請求，申訴處理規(guī)定應當賦予其延期的必要。

五、高校學生校內申訴處理程序問題

處理是整個申訴工作的核心，它包括申訴處理的方式，申訴處理的依據，申訴處理的程序，申訴處理的時限，申訴處理與后續(xù)救濟行為的銜接等。在申訴處理方式上是書面審查還是公開聽證進行，這關系著雙方權利的實現(xiàn)程度，當學生申訴材料齊全，事實無疑義，僅是對處理結論有不同意見可以采用書面審查的方式，除此之外的原則上應當通過聽證的方式進行，尤其是學生申請聽證和兩人以上的共同行為以及原處理結論為留校察看、開除學籍、退學的，更應當通過謹慎的聽證方式進行，以保證能完整、充分地查清事實，公正、公平的進行裁決。

在處理時限上，應當予以明確兩個方面，一是申請聽證的時間，二是處理的時限。在申請聽證的時間上應當給予學生充分的準備時間，學生因特殊原因經說明的可以申請延期舉行聽證，但申請延期應當受到一定的限制，凡是有學生家長和人的情況以及以申請延期為拖延時限借口的都不應當允許延期，同時延期所耽誤的時間不應當計入申訴處理的時限。在處理時限方面應當規(guī)定一個明確具體的時間界限，參照國家行政處罰的申訴時限規(guī)定，一般應當為60天，期限屆滿如未作出申訴處理決定的，學生可以徑行校外申訴和提訟。

聽證一般應當公開進行，應當提前三天將聽證會的時間、地點公布，方便同學和老師旁聽，公開聽證既是對聽證工作的監(jiān)督也是對學生進行相關教育的極好機會。但涉及個人隱私和國家秘密以及學生申請不公開進行的應當不公開。

同時在處理過程中應當注意保護申訴學生的受教育權益，但凡涉及開除和退學的決定情況，應當持相對謹慎的態(tài)度。在這兩種情況下如果強調申訴期間不停止處理決定的執(zhí)行，則有可能在處理決定不適當的情況下造成無法補救的結局，所以涉及到學生申訴事項關系到受教育權的實現(xiàn)問題時，應當允許其繼續(xù)在校學習，直至申訴處理這最后一道校內救濟程序完結時為止。

六、證明責任的歸屬

第9篇：行政處罰的終極目的范文

一、制定《內部會計控制規(guī)范》的意義

1．是貫徹實施《會計法》的客觀要求。新《會計法》第二十七條規(guī)定：“各單位應當建立、健全本單位內部會計監(jiān)督制度。單位內部會計監(jiān)督應當符合下列要求：（1）記賬人員與業(yè)務事項和會計事項的審批人員、經辦人員、財物保管人員的職責權限應當明確，并相互分離、相互制約；（2）重大對外投資、資產處置、資金調度和其他重要經濟業(yè)務事項的決策和執(zhí)行的相互監(jiān)督、相互制約程序應當明確；（3）財產清查的范圍、期限和組織程序應當明確；4、對會計資料定期進行內部審計的辦法和程序應當明確?！鄙鲜?個“應當明確”盡管在字面上沒有出現(xiàn)內部控制的提法，但其所規(guī)定的職責分離、授權批準、相互制約、監(jiān)督檢查等制度卻體現(xiàn)了內部控制的核心和精髓，反映了內部控制的基本理念。同時，《會計法》第四十二條第九款指出，“未按照規(guī)定建立并實施單位內部會計監(jiān)督制度”的，將被追究相應責任?！稌嫹ā窞橥七M內部控制建設提供了法律依據，而建立健全內部控制并落實到位也必將促進《會計法》的貫徹執(zhí)行。財政部門作為會計工作的歸口管理部門和《會計法》的執(zhí)法主體，在推動內部控制建設中責無旁貸。

2．是切實履行財政部門管理職能的具體行動。項懷誠部長曾經指出，財政部門有四大職能：一是預算管理；二是稅政管理；三是國有資產管理；四是會計管理。從內部控制的角度，單位控制弱化、管理松懈，勢必造成國有資產流失、會計信息失真，也勢必造成收入申報不實、稅款繳納不準、“小金庫”盛行、預算外收入“打埋伏”等諸多現(xiàn)象，會直接或間接地著國家宏觀經濟決策和財政政策的制定實施。因此，財政部門有義務、有責任從外部入手強化監(jiān)管，從內部著眼夯實內控，通過不懈努力使這些逐步得以解決。

3．是推動建立企業(yè)制度、完善公司治理結構和提高單位經營管理水平的重要舉措，同時也是吸收、借鑒國外先進經驗和通行做法，從源頭上堵塞漏洞、治理腐敗的一項制度安排。在建立主義市場經濟體制的過程中，出現(xiàn)了大量經濟犯罪案件。其中大多數案例都與單位內部會計監(jiān)督不力、控制和管理弱化緊密相關。如有的單位，廠長經理一個電話、一個條子就可劃轉數百萬、上千萬資金，至于為什么用、用到什么地方去了，無人過問，無人監(jiān)督。財政部一直以高度的責任感關心單位，尤其是國有企業(yè)內部控制問題。1996年，財政部就了《獨立審計準則第九號——內部控制與審計風險》，要求注冊會計師應當審查企業(yè)的內部控制。1996年，財政部《會計基礎工作規(guī)范》，明確要求各單位應當建立內部牽制制度，體現(xiàn)了對內部控制問題的前期認識和關注。

二、《內部會計控制規(guī)范》的制定是集思廣益、群策群力的結果

按照財政部規(guī)劃，內部會計控制規(guī)范作為《會計法》的配套規(guī)章和國家統(tǒng)一會計制度的重要組成部分，將采取分批分步制定實施的方式。針對當前會計及相關工作中管理最為薄弱的環(huán)節(jié)，先制定最迫切需要的若干規(guī)范。在此基礎上，經過幾年的努力，逐步建立起與我國經濟相適應、滿足不同單位經營管理需求的內部控制規(guī)范體系。

根據這一思路，前一階段主要做了以下工作：（1）2001年6月了《內部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》和《內部會計控制規(guī)范——貨幣資金（試行）》。（2）2001年11月，組織專家研究初審了采購與付款、銷售與收款、工程項目等3個內部控制具體規(guī)范初稿；2001年12月，財政部就前述3個具體規(guī)范的征求意見稿面向社會公開征求意見。（3）2002年，全面啟動了對實物資產、對外投資、預算、擔保等多個控制項目的前期研究，一批學識淵博、經驗豐富的專家教授被吸收進了研究隊伍，一批針對性強、實用性高的內部控制規(guī)范將按計劃陸續(xù)出臺。在研究、制定規(guī)范的同時，財政部還適時開展對已控制規(guī)范的跟蹤調查和監(jiān)督檢查，以檢驗規(guī)范的性、適應性，保證規(guī)范的有效執(zhí)行，切實發(fā)揮規(guī)范的積極作用。

從前一階段研究制定的情況看，《內部會計控制規(guī)范》完全是集思廣益、群策群力的結果。首先，財政部積極通過召開研討會等方式，廣泛宣傳，深入發(fā)動，熱烈討論，為制定內部控制規(guī)范營造良好氛圍。如2000年11月，財政部在南京召開了內部控制制度研討會，就構建具有特色的內部控制體系問題廣泛征求企業(yè)界、會計界、注冊會計師界和會計管理部門的意見，在社會上引起強烈反響。馮淑萍部長助理曾評價這次會議是“我國內部控制制度體系建設發(fā)展史上的里程碑”。同時，還深入基層調查研究，切實掌握單位內部控制的主要環(huán)節(jié)和強點、弱點。在此基礎上，通過走訪、摸底，排列出目前各單位管理最為松懈、控制最為薄弱、最迫切需要的若干控制項目。首批確定的重點項目有9個，包括貨幣資金、實物資產、采購與付款、銷售與收款、工程項目、對外投資、籌資、成本費用、擔保等。形成初稿后，財政部進一步組織專家初審，并征求意見稿，廣泛聽取社會各方面意見并進行匯總、分析。在此基礎上，組織二審。最后再終審定稿、正式。從前一階段的情況看，社會各界對《內部會計控制規(guī)范》的研究制定極為關注。每個文件在征求意見時，都有大量單位來函、來電反饋意見。其中有黨政機關、國有大中型企業(yè)，有機構、社會中介組織，也有高等院校、社會團體。截至目前，僅團體書面意見就已超過400份，直接參與討論的人員在1萬人以上。

三、《內部控制規(guī)范》的特點與作用

（一） 主要特點

1．具有普遍約束力?！秲炔繒嬁刂埔?guī)范——基本規(guī)范（試行）》規(guī)定，“本規(guī)范適用于國家機關、團體、公司、、事業(yè)單位和其他組織”。這就明確了財政部制定的內部控制規(guī)范的效力范圍：在境內的前述所有單位都必須遵守這一規(guī)范，沒有例外。我們知道，為了加強行業(yè)、系統(tǒng)內部控制，一些部門也相應制定了一些控制制度。如中國證監(jiān)會制定了《證券公司內部控制指引》、《期貨經紀公司內部控制指導原則》；中國人民銀行制定了《商業(yè)銀行內部控制指引（征求意見稿）》等。這些制度對加強證券公司、期貨經紀公司、商業(yè)銀行的內部控制，防范和降低各種風險具有重大作用，應予肯定，但這些規(guī)定都帶有較強的行業(yè)特征，不能對其他行業(yè)的單位起到約束作用。而財政部制定的內部控制規(guī)范較好地克服了上述局限，能夠在最大范圍內發(fā)揮作用，形成威懾，同時也為其他部門制定本部門、本系統(tǒng)的內部控制規(guī)定提供了依據。

2．具有強制執(zhí)行力。《內部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》及隨之的各項具體規(guī)范，是依據《會計法》等有關法規(guī)制定的，屬于國家統(tǒng)一的會計制度范疇。從法律層次上看，是財政部的部門規(guī)章，具有強制執(zhí)行力。需要著重指出的是，盡管出于各種考慮，財政部對“基本規(guī)范”等暫時采取了“試行”的方式，但試行不等于試點，更不等于可執(zhí)行可不執(zhí)行。如果單位不按照內部控制規(guī)范行事，財政部門將依據《會計法》實施相應行政處罰。

3．既認真吸收國外先進成果，又充分考慮我國國情，注重可操作性。當今世界公認的內部控制領域綱領性文件，當屬美國COSO委員會1992年提出、1994年修改的《內部控制——整體框架》。該文件認為內部控制應包含控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控等5個相互聯(lián)系的要素。該文件從謀篇布局到闡釋也都圍繞這5個方面展開。財政部制定的內部控制規(guī)范較好地吸收和借鑒了該文件的先進成分。比如：規(guī)定內部控制應隨著外部環(huán)境的變化、單位業(yè)務職能的調整和管理要求的提高，不斷修訂完善，體現(xiàn)了控制環(huán)境思想；規(guī)定單位要樹立風險意識，針對各個風險控制點，建立有效的風險管理系統(tǒng)，體現(xiàn)了風險評估的要求；規(guī)定了內部控制的內容和，體現(xiàn)了控制活動的要點；規(guī)定各單位要建立和完善內部報告制度，全面反映經濟活動情況，及時提供業(yè)務活動中的重要信息，增強內部管理的時效性和針對性，體現(xiàn)了信息與溝通的主旨；規(guī)定各單位應當重視內部控制的監(jiān)督檢查工作，由專門機構或者指定專門人員具體負責內部控制執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，體現(xiàn)了監(jiān)控的理念。可以說，財政部制定的內部控制規(guī)范在所有重大方面與國際先進做法保持了協(xié)調一致。

但另一方面，考慮到中國的具體國情，財政部在制定內部控制規(guī)范時又十分注意照顧國人的閱讀習慣，在遣詞造句等方面力求樸實、平和、，避免過于晦澀和深奧。同時還明確指出國務院有關部門可以根據內部控制規(guī)范制定本部門或本系統(tǒng)的內部控制規(guī)定，各單位可以根據財政部的控制規(guī)范和部門、系統(tǒng)的控制規(guī)定制定本單位的控制制度。這使內部控制體系在具有鮮明的層次性的基礎上增強了各單位貫徹實施的主動性、靈活性，從而使內部控制既易于理解，又便于操作。

（二） 主要作用

1．為公開發(fā)行股票、債券的公司披露內部控制情況提供了直接依據，必將大大促進證券市場的健康。中國證監(jiān)會在其《公開發(fā)行證券的公司信息披露內容與格式準則第1號——招股說明書》第一百二十二條規(guī)定，“發(fā)行人應披露公司管理層對內部控制制度完整性、合理性及有效性的自我評估意見。注冊會計師指出以上‘三性’存在重大缺陷的，應予披露并說明改進措施”。發(fā)行人進行自我評估最直接最權威的標準就是財政部制定的內部控制規(guī)范。